Глобализация в сочетании с информационными и наукоемкими технологиями несет вызовы традиционной структуре власти в государствах с многоуровневой системой управления, говорится в серии публикаций ОЭСР о налогово-бюджетном федерализме. Децентрализация, необходимая для эффективной социальной политики, должна сопровождаться пересмотром межбюджетных отношений и повышением финансовой дисциплины региональных и муниципальных властей, полагают исследователи.
Фото: Reuters
В ОЭСР отмечают, что, уступая часть полномочий наднациональным объединениям и глобальным рынкам, страны в то же время вынуждены иметь дело с неравенством, порожденным глобализацией, и расширять социальную поддержку для поощрения инноваций, обеспечения достойного образования и повышения квалификации своих граждан. В федеративных государствах это предполагает сотрудничество с региональными правительствами, поскольку именно они обычно отвечают за проведение и финансирование социальных и образовательных программ. Одновременно развитие городов как технологических хабов повышает важность муниципальной политики, которая должна обеспечивать инфраструктуру и социальный капитал.
Сочетание этих тенденций вызывает необходимость в перераспределении властных полномочий и передаче их как центру, так и на места («федерализм песочных часов»). Региональные власти должны превратиться из главного поставщика госуслуг в контролера и координатора, надзирающего за деятельностью местных властей, а также в посредника между ними и федеральным центром, отмечают в ОЭСР.
Децентрализация повлечет пересмотр межбюджетных отношений. В большинстве федераций бюджетные расходы региональных и муниципальных властей сопоставимы с тратами центрального правительства (включающими транши на места). В то же время уровень децентрализации в отношении доходов существенно различается: доступ регионов к широкой налоговой базе (подоходному налогу или налогообложению потребителей) и рыночному кредитованию определяет степень их зависимости от федерального финансирования. В среднем по ОЭСР в 2014 году на региональные правительства приходилось 33% всех госрасходов и 19% доходов. Муниципалитеты же, как правило, обладают минимальной автономией и вынуждены опираться на поступления от регионов.
Хотя долги регионов составляют небольшую часть общего госдолга (17% в странах ОЭСР в 2013 году или 13% ВВП), они достигают 80% собственных доходов. Высокая закредитованность региональных правительств может вызываться как скромной налоговой базой, так и структурными проблемами, при которых собственных доходов и межбюджетных трансферов недостаточно для исполнения обязательств. Свою роль также может играть фактор мягких бюджетных ограничений, то есть укоренившейся практики спасения регионов от банкротства за счет помощи сверху. Так, отметим, российские регионы были вынуждены брать короткие и дорогие банковские кредиты для исполнения майских указов, которые впоследствии пришлось замещать сверхльготными бюджетными займами.
Чтобы предотвратить подобные сценарии, децентрализация и увеличение фискальной автономии должны сопровождаться повышением финансовой дисциплины региональных и муниципальных властей. В ОЭСР также говорят о необходимости, насколько возможно, избегать мягких бюджетных ограничений, применяя механизмы банкротства региональных правительств,— само наличие такой опции будет служить сдерживающим фактором. Идеальным вариантом авторы исследования считают передачу муниципалитетам достаточных фискальных полномочий (возможно, включая долю в региональных налогах) вместе со всеми долговыми обязательствами. Еще один вариант — расширение участия частного капитала в инфраструктурных расходах (через инфраструктурные банки) или прямой доступ к пенсионным фондам.
Отметим, что такие рекомендации едва ли применимы для России. По мнению МВФ, российские регионы и так несут большую часть нагрузки по обязательствам перед населением, тогда как автономии и фискальных полномочий у них меньше, чем в других странах с федеративным устройством. При этом одним из главных механизмов проведения федеральной политики остаются бюджетные трансферты, а в некоторых регионах (Северный Кавказ, Дальний Восток) за счет центра финансируется большая часть расходов.
Регионам пообещали донастройку
В рамках инвестфорума «Сочи-2018» премьер-министр Дмитрий Медведев сообщил главам регионов, что со следующего года бюджетные средства будут распределяться с учетом не только налогового потенциала субъектов, но и их потребности в финансировании расходных полномочий на среднероссийском уровне. По налоговой части центру в ближайшее время предстоит решить минимум два острых вопроса — в рамках донастройки фискальной системы определиться с институтом консолидированных налогоплательщиков и с судьбой налога на движимое имущество.