После прекращения разработки документов по развитию реформы железных дорог из изменений, затрагивающих весь рынок, на повестке осталось только обсуждение введения с 2026 года новой тарифной модели. Судя по ходу дискуссии, монополия стремится закрыть пробелы в действующей модели, уклоняясь от попыток внести элементы реформы в деятельность ОАО РЖД, в том числе повышения прозрачности структуры затрат. При этом ОАО РЖД хочет, чтобы принципы индексации тарифов изменились еще до формирования тарифной модели — в частности, чтобы в них было отражено реальное увеличение цен на материалы.
Фото: Иван Шаповалов, Коммерсантъ
Фото: Иван Шаповалов, Коммерсантъ
Жизнь без модели
В 2015 году прекратила действовать целевая модель рынка (ЦМР) железнодорожных грузоперевозок, задававшая направление реформы железнодорожного транспорта на пять лет. Новая ЦМР так и не была утверждена. Она погрязла в войне правок, в которой так и не сошлись позиции формально ответственного за ее разработку Минэкономики и ОАО РЖД.
В разное время в ЦМР предусматривались различные, но очень серьезные изменения в функционировании рынка: от доступа частных перевозчиков к инфраструктуре, выделения локомотивной составляющей в тарифе ОАО РЖД и внедрения в монополии раздельного учета перевозочной и инфраструктурной деятельности до возврата ОАО РЖД дореформенного права владеть вагонами. После четырех лет попыток согласования от ЦМР как от концепции решили отказаться (см. “Ъ” от 13 февраля 2019 года).
В сущности, из того, что обсуждалось при согласовании ЦМР, впоследствии приняли только одно существенное предложение: о долгосрочной индексации тарифов ОАО РЖД, приближенной к динамике инфляции.
С 2019 года основным документом, диктующим развитие отрасли, стала долгосрочная программа развития (ДПР) ОАО РЖД до 2025 года. Признавая важность этого документа, участники рынка отмечали, что документ, задающий курс развития железнодорожной монополии, не равнозначен документу, задающему курс развития всей отрасли, и не может его заменить. Показатели реальной работы монополии довольно быстро отклонились от заложенных в ДПР — уже в 2019 году вместо роста погрузки относительно 2018 года в зависимости от сценария на 1,5–3,4% было зафиксировано ее падение на 0,9%. Даже в 2021 году этот показатель не догнал базовый для ДПР 2018 год, а по итогам 2022 года планируется снижение к 2021 году на 5%, что означает отставание от показателей ДПР для 2022 года на 13% по базовому и на 17,6% по оптимистическому сценариям.
За пределами охвата ДПР остались не только важнейшие вопросы рынка в целом — в документе не нашли отражения никакие реформы самой монополии, на которой настаивал рынок, в частности выделение инфраструктурной и локомотивной составляющей или вопрос о либерализации тяги. Как ни странно, дискуссия о реформе возобновилась в рамках обсуждения следующего крупного документа, который должен заметно изменить основы деятельности всего железнодорожного рынка,— обновленного прейскуранта 10–01, который должен вступить в силу с 2026 года.
Новая тарифная модель как таковая
ОАО РЖД в полном объеме пока не выносило новую модель на обсуждение. Однако звучали несколько тезисов, которые должны лечь в ее основу.
Так, постулируется если не отказ от тарифных классов, то их максимальное сближение. Сейчас на железной дороге действуют три тарифных класса: эталонный второй, первый, где расценки считаются с дисконтом к нему (коэффициент 0,55–0,75), и третий, самый дорогой — с надбавкой (1,54–1,74). Принцип в том, что более дорогие грузы платят более высокий тариф, несмотря на то что работа, необходимая для перевозки груза одной массы, одна. ОАО РЖД предлагает максимально сократить перекрестное субсидирование между классами грузов.
В новой модели предусмотрен отказ от расчета тарифа исходя из среднесетевой себестоимости — этому принципу на смену должен прийти расчет себестоимости перевозки конкретного груза по определенному маршруту. В новых тарифных схемах будут учтены технологические особенности перевозки, технические характеристики вагонов, масса тары, фактическая загрузка вагонов и т. п. В ОАО РЖД говорят о «едином тарифном калькуляторе», позволяющем рассчитать такой тариф. Также предполагается поставить тариф в зависимость от продолжительности срока договора и размера гарантированного объема грузов.
При этом основная предпосылка изменения тарифной модели — это изменение географии поставок вкупе со снижением доходной ставки монополии из-за увеличения удельного веса низкодоходных грузов в грузовой базе. Таким образом, монополия решает собственные проблемы с себестоимостью, говорит собеседник “Ъ” в отрасли, в отрыве от тенденций в логистике грузоотправителей, многие из которых продиктованы не столько их коммерческими интересами, сколько изменениями международной политической и экономической ситуации (в частности, рост дальности перевозок).
Говорим «прейскурант» — обсуждаем «рынок»
Обсуждение реформы прейскуранта, происходившее довольно неспешно, активизировалось в нынешнем году в связи с изменением политической и экономической ситуации. Минэкономики предложило несколько снизить темпы работы над новым прейскурантом. Министерство сообщало, что с 2019 года успело подготовить прогноз грузовой базы на среднесрочную перспективу и построить вариативную модель расчета стоимостной базы будущего тарифного руководства. «Вместе с тем в условиях сложившейся внешнеполитической неопределенности ряд полученных результатов объективно требует пересмотра и актуализации после достижения нового макроэкономического баланса, трудно прогнозируемого в настоящее время»,— сообщало министерство в правительство в июне. По предложениям Минэкономики стоимостную базу тарифов следовало подсчитать к июню 2023 года, а концепцию новой тарифной системы сформировать к июню 2024 года (см. “Ъ” от 11 июля).
Некоторые пункты плана-графика работ по новой тарифной модели, который предложило Минэкономики, вернули дискуссию ко временам прений вокруг ЦМР. Так, Минэкономики поставило задачу до июня 2023 года определить базовую среднесетевую себестоимость перевозки (полную и переменную) в целом и по каждой из тарифных составляющих. Совет потребителей ОАО РЖД предложил отдельно рассчитать себестоимость услуг инфраструктуры и локомотивной тяги с целью оценки наличия или отсутствия перекрестного субсидирования между инфраструктурным и локомотивным комплексами. В ответном письме в августе ОАО РЖД заявило, что «не поддерживает предложения по включению в план мероприятий, связанных с выделением в тарифе отдельных составляющих (инфраструктурная, локомотивная), поскольку тариф является отражением существующей в настоящее время технологии перевозочного процесса» (см. “Ъ” от 18 августа).
Более того, ОАО РЖД заявило, что до анализа статей затрат монополии «в первую очередь необходимо обсудить базовую модель (порядок и методы) государственного тарифного регулирования в целом. И предложило в рамках работы над прейскурантом перейти на новый принцип индексации, выгодно отличающийся от заложенной в ДПР формулы индексации тарифа (среднеарифметический индекс потребительских цен (ИПЦ) за четыре года — два предыдущих, текущий и последующий — минус 0,1%). Монополия предлагает уже с 1 января 2023 года заменить в формуле ИПЦ индексом ценового паритета (см. “Ъ” от 18 августа).
В том или ином виде эту идею ОАО РЖД продвигает уже не первый год. Впервые она четко прозвучала в 2018 году, когда ИПЦ в формуле было предложено прямо заменить на индекс цен в промышленности, на тот момент превосходивший ИПЦ на 2,9 п. п. (см. “Ъ” от 8 октября 2018 года). Со временем на место индекса цен в промышленности в предложениях ОАО РЖД пришел индекс ценового давления — показатель, складывающийся из нескольких индексов в зависимости от типа затрат. При определении цен на материалы предлагалось учитывать индекс цен в промышленности без учета топливно-энергетического комплекса, на топливо — индекс цен производителей нефтепродуктов, на электроэнергию — индекс изменения цен на электроэнергию для всех потребителей, для амортизации — индекс изменения цен на строительство и т. п. ИПЦ сохранится как базовый параметр для индексации фонда оплаты труда и так далее (см. “Ъ” от 21 июня 2021 года). Судя по комментариям, данным в интервью “Ъ” замгендиректора ОАО РЖД Алексеем Шило (см. “Ъ” от 31 октября), под индексом ценового паритета подразумевается аналогичный индексу ценового давления комплексный показатель. При этом еще в 2021 году против изменения формулы выступила ФАС, отмечая, что «предлагаемые изменения не отвечают принципу долгосрочности и предсказуемости». «Отказ от текущего порядка индексации тарифов по формуле "инфляция минус" снижает заинтересованность субъекта естественной монополии в оптимизации затрат, в том числе при закупках продукции,— сообщал в августе 2021 года в письме первому вице-премьеру Андрею Белоусову глава ФАС Максим Шаскольский.— Пересмотр ОАО РЖД контрактов на приобретаемую продукцию и рост затрат по ним, переложенный в тариф на перевозку, приведет к росту себестоимости продукции на всех стадиях производственной цепочки предприятий по всем отраслям экономики и к неконтролируемому росту инфляции».
Совет потребителей ОАО РЖД тем не менее продолжил настаивать на анализе структуры затрат ОАО РЖД. В сентябре в своем экспертном заключении совет предложил создать рабочую группу с участием профильных ведомств, монополии, основных участников рынка и научных организаций, которая займется проработкой базовых вопросов формирования новой тарифной модели, в частности актуализацией методологии раздельного учета доходов и расходов ОАО РЖД и разработкой расчетной экономической модели монополии с определением структуры и динамики затрат, инвестпрограммы и моделирования источников ее финансирования. По мнению совета, сейчас в условиях высокой волатильности на рынках построить качественный прогноз объемов перевозок и экономики ОАО РЖД, которые являются основой новой тарифной модели, невозможно, и расчет этих параметров может быть возможен не ранее 2023–2024 годов, когда стабилизируется макроэкономическая ситуация и сформируются новые устойчивые транспортные потоки. В текущих условиях можно проработать только базовые вопросы новой тарифной модели и построить расчетную экономическую модель ОАО РЖД.
Точечно и заблаговременно
Несмотря на продолжающуюся дискуссию вокруг базовых постулатов тарифной модели, ОАО РЖД настаивает на донастройке действующей тарифной системы уже сейчас. Фактически она уже происходит довольно активно. Так называемые точечные изменения в прейскурант активно вносятся с 2021 года — внести их ОАО РЖД планировало еще в 2020 году, но правительство отказалось на фоне COVID-19 (см. “Ъ” от 26 ноября 2020 года).
В 2021 году отменили льготы на порожний пробег инновационных полувагонов, введенные для стимулирования инновационного вагоностроения и до отмены делавшие возврат вагонов с повышенной осевой нагрузкой на 11–27% дешевле, чем для типовых. Льготы на порожний пробег были заменены скидкой в 4,05% на перевозки в груженом рейсе. Сейчас операторы в ответ на призыв ОАО РЖД сконцентрировать парк инновационных вагонов на Восточном полигоне предлагают вернуть эти скидки (см. “Ъ” от 10 октября), но, по информации “Ъ”, пока развития эта инициатива не получила.
Тогда же была проведена доиндексация тарифов на перевозку контейнеров на 4,75%. ОАО РЖД мотивировало ее тем, что повысило эффективность перевозочного процесса, нарастив скорость на 45–50% выше нормативно установленной, и считает необходимым поучаствовать в дополнительных прибылях, возникающих из-за этого у операторов платформ. Всего за счет этой меры в 2022 году ОАО РЖД планировало собрать 4,6 млрд руб.
Целый ряд новаций был введен в тарификации перевозок угля. В 2021 году перевозки антрацита были приравнены по тарифным условиям к перевозке коксующегося угля, что объясняли близостью мировых цен на оба продукта. В результате этой меры тарифы на перевозку антрацита увеличились на 15% (это давало ОАО РЖД порядка 3 млрд руб. дополнительной выручки). По расчетам аналитического центра РЭА Минэнерго, в результате этой меры вместе с общей индексацией тарифа (в начале и июне 2022 года) тариф на перевозку антрацита по состоянию на сентябрь на Находку вырос на 36% к 2021 году, на Тамань, Мурманск и Усть-Лугу — на 64,5%.
С индексацией с 1 июня были отменены коэффициенты за дальность на перевозки угля в 0,4 и на перевозку энергетического угля на экспорт в 0,895. В проекте приказа ФАС об индексации тарифов на 2023 год эта мера закреплена уже до 31 декабря 2023 года, тогда как изначально она мыслилась как краткосрочная и была введена на три месяца.
ОАО РЖД еще в 2018 году начало обсуждать сближение тарифов на перевозку металлургического сырья и готовой продукции (подробнее см. интервью главы ОАО РЖД Олега Белозерова “Ъ” 1 октября 2019 года). Идея в том, чтобы тарифы на готовую продукцию были снижены и тем самым был остановлен отток этих грузов на альтернативные виды транспорта, а на руду — повышены, чтобы сырье в меньшем объеме уходило на экспорт, а рост тарифа стимулировал металлургов сокращать расстояние доставки руды до производства.
Замгендиректора ОАО РЖД Алексей Шило в конце октября пояснял “Ъ”, что диалог с металлургами по вопросу сближения тарифов ориентирован на сближение их после 2026 года (см. “Ъ” от 31 октября). «То есть мы не призываем никого с 2023 года сблизить тарифы — понятно, что сделать это проблематично»,— говорил он.
Вместе с тем некоторые шаги в этом направлении уже приняты. По информации “Ъ”, ОАО РЖД вело диалог с одним из крупных производителей железорудного сырья по переводу тарифа на перевозку сырья во второй тарифный класс. К консенсусу стороны не пришли, однако производитель продемонстрировал готовность к повышению тарифа на поставку руды и железорудного концентрата на дальневосточные погранпереходы на 50%, что в итоге было закреплено в проекте приказа ФАС. Там сообщается об «установлении поправочного коэффициента 1,3, исключив применение коэффициента 0,865, к тарифам на перевозку руд и концентратов железных при расстоянии перевозки свыше 5 тыс. км в направлении железнодорожных пограничных передаточных станций, имеющих экспортный код».
Источник “Ъ” в отрасли говорит, что внесение точечных изменений, по сути, подменило собой использование тарифного коридора, которое выгодно отличается тем, что в нем первая рука — у ОАО РЖД и правление монополии может оперативно ввести и отменить поправочные коэффициенты. С 2019 года ОАО РЖД не может в рамках тарифного коридора вводить надбавки — только скидки, и в итоге все изменения в верхнюю сторону «вырубаются в камне» в прейскуранте, говорит он. Однако это, по мнению собеседника “Ъ”,— плохая практика, поскольку точечные параметры меняются без изменения общей тарифной структуры и не отражают долгосрочные тренды развития сети.
Другой собеседник “Ъ” говорит, что пересмотр прейскуранта 10–01 лишается смысла в отрыве от формирования прозрачной и сбалансированной модели ОАО РЖД, Третий источник полагает, что сохранение в монопольном положении потенциально рыночных сегментов продолжает оказывать давление на тарифы — их экономически необоснованный рост только продолжится.
«Предлагаемый ОАО РЖД принцип построения прейскуранта отражает давно сформировавшийся кризис целеполагания по вопросам развития отрасли,— говорит еще один участник рынка.— В логике этого подхода нет привязки к государственным задачам стимулирования развития отраслей, технологий, регионов». Он считает, что во главу угла ставят безубыточность ОАО РЖД, но никак не нужды промышленности и устойчивость экономики страны.