"Все ресурсы идут в несколько проектов"

Долги регионов растут, и выполнять социальные обязательства все сложнее. "Огонек" попытался разобраться, есть ли выход из создавшегося положения

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Предыдущая фотография

Следующая фотография

1 / 3

Глава Минфина Антон Силуанов с региональными бюджетами строг

Фото: Станислав Красильников / ТАСС

Региональная безработица имеет одно решение — люди едут на заработки в большие города

Фото: Мальгавко Алексей / PhotoXpress

Фото: из личного архива

В распоряжении "Огонька" оказался только что подготовленный отчет Счетной палаты России по итогам проверок бюджетов трех регионов (Курская область, Ставропольский край, Республика Марий Эл). Общий вывод неутешителен: несмотря на реляции о выходе из кризиса, на местах все осталось по-прежнему — долги, сокращение финансирования социальных сфер. Журнал попросил прокомментировать полученные аудиторами цифры старшего научного сотрудника Лаборатории исследований бюджетной политики РАНХиГС Александра Дерюгина.

— В последнее время много говорят о региональных долгах. Что показывают собранные Счетной палатой данные?

— Федеральной власти, конечно же, не могут нравиться высокие долги регионов. Обычно увеличение долговой нагрузки иллюстрируют приростом долга по отношению к уже накопленному объему. Но самый красноречивый показатель — прирост отношения долга к налоговым и неналоговым доходам регионального бюджета.

С 2018 года бюджетные кредиты предоставляться не будут. А те, что уже выданы, должны в течение 7 лет быть погашены региональными властями из бюджетных средств или заменены коммерческим долгом (кредитами банков или ценными бумагами). Понятно, к чему это приведет: бюджетные кредиты давались под 0,1 процента, а коммерческие — под 10-15 процентов годовых, так что расходы регионов на обслуживание долга вырастут. И, несмотря на это, в приоритете у них не избавление от долгов и не инвестирование в инфраструктуру, а исполнение "майских указов".

— Чем это объяснить?

— Тем, что денег не хватает. В такой ситуации можно реализовать один-два приоритета, сэкономив на всем остальном. Приходится выбирать.

— Но почему выбор сделан в пользу "майских указов"?

— Это выбор не регионов, а федерального центра. После того как в 2014 году ситуация изменилась, цены на нефть упали, Запад ввел санкции, экономика "застыла" на "нуле", возник закономерный вопрос: не притормозить ли исполнение указов-2012? Выяснилось, что нет. Хотя, справедливости ради нужно отметить, что послабление все же было сделано — "дату икс" отодвинули с начала 2018-го, как было изначально, на конец 2018 года. И еще немного "поработали" с целевыми показателями: зарплаты бюджетников стали сравнивать не со средней зарплатой по экономике, а со средним трудовым доходом. Разница в том, что последний — ниже. При расчете среднего трудового дохода учитывается и зарплаты "теневого сектора", а они в нынешние времена невысоки, так что усредненный результат получается ниже "средней зарплаты по экономике" примерно на 10 процентов.

"Росстат показывает доходы больше, чем они есть на деле"

Но это послабление не может повлиять на ситуацию в целом: за 5 лет действия указов реальное финансовое положение большинства регионов ухудшилось. Уровень доходов консолидированных бюджетов регионов ощутимо упал — до 11,5-12 процентов ВВП, тогда как до кризиса он составлял 13,5-15 процентов ВВП. И почву из-под ног у регионов выбил не только кризис, но и фискальная политика федерального центра: сначала была введена КГН (консолидированная группа налогоплательщиков, позволяет платить налог на прибыль от группы компаний, а не от каждой в отдельности.— "О"), что сократило поступления в региональные бюджеты по этому виду налога. А с этого года уходит еще один процент налога на прибыль — его изъял федеральный центр. Объясняют это так: процент потом вернется регионам в виде дотаций. Но на деле в расчетах на 2020 год реальный объем дотаций регионам даже сократится по сравнению с 2016 годом (в процентах ВВП). То есть Федерация просто заберет этот процент себе. Вывод для регионального бюджета неутешительный: денег стало меньше, а расходов столько же, а то и прибавилось.

— И как быть?

— Изыскать средства можно или взяв в долг, заработав, или попросив у Федерации. О первом мы уже говорили, второе практически невозможно при нынешней региональной политике, потому что ее основной принцип — финансовая зависимость регионов от центра. А когда дело обстоит так, можно диктовать свои условия и приоритеты. Что зафиксировала в своей проверке Счетная палата? То, что регионы "взяли под козырек" и выполнили ровно то, что им приказали из центра. А если на что и не хватило средств, то это не вина субъектов Федерации — что им дали, то они и потратили. Такая вот нынешняя региональная политика.

— В чем ее суть?

— Суть — в ее точечности. Очевидно, что федеральная власть заинтересована в развитии нескольких проектов — Крым, Дальний Восток, Кавказ, Калининград. Де-факто ресурсы идут туда. На этом региональная политика по большей части заканчивается, потому что остальным регионам реальный объем финансовой помощи сократился.

— Но ведь регионам разрешено пополнять бюджеты самим, определяя, например, ставку налога на недвижимость?

— Но только в пределах, установленных Федерацией! Налоговую базу тоже устанавливает Федерация. И это не одно и то же, что устанавливать величину налога самим. Кстати, Россия — одна из немногих стран, где на федеральном уровне устанавливается верхняя планка ставки региональных налогов.

— А без этого местные чиновники войдут во вкус, и мы будем неприятно удивлены...

— Вы почти цитируете федеральных чиновников, которые эти ограничения поддерживают. Многие из них искренне полагают, что региональные власти безграмотные и только спят и видят, как взвинтить налоги. А вообще из центра лучше видно, как должна быть устроена жизнь на местах и пусть там не устраивают самодеятельности. И, как ни странно, региональные власти такая ситуация устраивает: исчезает груз ответственности перед населением. Если мы не намерены менять форму управления с федеративной на унитарную, то пора бы уже задуматься, что первая требует известной доли бюджетной самостоятельности. И не только в определении величины налогов, но и в их сборе. В Германии, например, федеральные налоги собираются региональными налоговыми органами. Я не призываю полностью копировать пример Германии, но российские федеративные отношения иначе как патерналистскими не назовешь. Это приводит к тому, что регионы, не имея достаточной финансовой самостоятельности и будучи обремененными различными требованиями со стороны Федерации в отношении своих расходов, все время клянчат деньги у центра. Для развитого федеративного государства такое — нонсенс. В России же регионам диктуют не только рамки для доходов, но и статьи расходов. Например, Минфин последние годы пытается просчитать "модельные" бюджеты регионов. И их параметры уже встраиваются в методику выравнивающих дотаций. И если практика продолжится, то такие модельные бюджеты станут сперва рекомендациями для регионов, а затем и императивом.

Общий случай частного

— Это значит, что к нам возвращается Госплан?

— До такого еще далеко, но шаги в этом направлении явно делаются. Но надо понимать, что в этом случае критиковать регионы станет совсем невозможно: сколько денег дали, столько на указанные статьи расходов они и потратили. Кстати, одно из недавних нововведений в сфере межбюджетных отношений: дотационные регионы подписывают с Минфином соглашения о реализации мер, направленных на стимулирование социально-экономического развития и оздоровление госфинансов регионов, за выполнение которых предусмотрена ответственность.

— Но как они намерены выполнять обещанное, если центр контролирует все их действия?

— Никто не знает. Например, губернатор вынужден подписываться под обещанием повысить налоговые доходы региона или увеличить негосударственные инвестиции в основной капитал. Хотел бы я знать, как он это сделает в случае, если завтра цена на нефть упадет и экономика опять пойдет вниз? И это касается не одного и не двух регионов, а большинства (72 из 85). И все они в случае такого негативного развития событий окажутся неспособны исполнить подписанные с Минфином соглашения. Наказывать их тогда за падение цен на нефть?

— Не все регионы бедны. Есть и доноры...

— Их мало — 13 в 2017 году. И они сильно насторожились, после того как было принято решение на период 2017-2020 годов централизовать процент налога на прибыль в бюджет, а затем дополнительно уменьшить норматив отчисления доходов от СРП (соглашения о разделе продукции.— "О") для Сахалинской области. Кстати, одна из версий причин проведения реновации в Москве, что эта программа — своего рода защитный механизм. Он был запущен в этом году, когда у Москвы, как и у других регионов, забрали тот самый один процент. Столичный бюджет не досчитался около 40 млрд рублей. Для понимания: в эту цифру оценивается консолидированный бюджет целой области — Смоленской. Ясно, что московские власти задумались о том, что пора бы перестать демонстрировать профицитный бюджет... И вот уже новый трехлетний бюджет Москвы сверстан с приличным дефицитом.

— Почему нет возмущений со стороны региональных властей?

— На самом деле ситуация не выглядит так, что Федерация самостоятельно принимает решения не в пользу регионов, а те себя никак не могут защитить. Де-юре все решения в российской федеративном государстве, затрагивающие интересы регионов, принимаются с одобрения Совета Федерации — палаты парламента, где заседают их представители. Они одобрили все решения центра: по введению КГН без компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов, по сокращению реального объема финансовой помощи регионам, по реализации "майских указов" почти исключительно за счет собственных средств и т.д. Поэтому если регионам очень захочется с кого-то спросить за свое нынешнее финансовое положение, то начать следует с себя — сами проголосовали.

— А долго еще повышение зарплат бюджетников будет оставаться приоритетной задачей?

— Ответа на этот вопрос опять же нет ни у кого, но это не значит, что он не актуален. Напротив, региональные власти, формирующие бюджеты на 2019-2020 годы, весьма заинтересованы в получении на него ответа. Ведь на Западе зарплаты бюджетников ниже, чем в среднем по экономике. Это объясняется тем, что бюджетники работают в менее рискованной сфере, у них есть соцпакеты, а частная компания может обанкротиться в любой момент, и им там никто никому ничего не обещает. Кроме того, в мировой практике если и есть аналоги наших указов о существенном повышении заработных плат бюджетникам, то максимум в какой-то одной или двух бюджетных сферах, а не сразу во всех, как это было сделано в России. Причем в некоторых регионах это вылилось в "погоню за собственным хвостом": там, где общественный сектор был больше частного, рост зарплат бюджетников привел к повышению среднестатистического показателя по региону, так что приходилось вторично повышать зарплаты и т.д.

— А после выборов не последует приказа продолжать исполнять "майские указы"?

— Сейчас нет четких установок в отношении того, что делать с параметрами указов после 2018 года. В соответствии с указами к 2018 году зарплаты 12 категорий бюджетников должны быть доведены до среднероссийского уровня (по некоторым — до двукратного уровня), но должно ли это соотношение выполняться после 2018 года, неизвестно. Думаю, что президент как-то обозначит свою позицию по этому вопросу. Если этого не произойдет, регионы будут действовать на свой страх и риск: вряд ли они станут сокращать зарплаты бюджетников, но и расти они перестанут. Регионам нужны деньги на более насущные задачи. Сегодня они вынуждены делать выбор не в пользу инвестиций в инфраструктуру, а без таковых можно прожить максимум лет 5-10. На Западе, например, развитие инфраструктуры — один из локомотивов повышения конкурентоспособности экономики, потому как качественная инфраструктура притягивает квалифицированные кадры.

— Но не только в Москве в последние годы уделялось внимание дорожному строительству...

— Дорогами инфраструктура не исчерпывается. Дороги у нас, к слову, так же были в приоритете, как и зарплаты бюджетникам. Под инфраструктурой я имел в виду все — дороги, ЖКХ, школы, больницы, транспорт и т.д., включая применяемые в них технологии. В регионах сегодня многое из этого развивается по остаточному принципу. Была же нашумевшая история, когда в больницы закупили дорогие томографы, а они годами лежали нераспакованными, потому что в региональных больницах не было специалистов, способных на них работать, а также денег на их обслуживание. Инвестиции, не связанные с дорогами, сегодня не в приоритете, что и зафиксировало исследование Счетной палаты.

— Выходит, ее проверка и отчет бессмысленны?

— Нет, почему? В ситуации, когда Федерация хочет все и вся контролировать, такие проверки — единственно возможный способ показать власти, к чему приводит ее политика. Хочу подчеркнуть — не политика регионов, а политика Федерации. Через оценки, через последствия реализации приоритетов, спущенных из центра, Счетная палата как раз и показывает, как эти приоритеты работают. Собранные данные следует воспринимать как информацию к размышлению. И если власть увидит эту обратную связь, у нее появится шанс что-то в этой "консерватории" исправить.

Беседовала Светлана Сухова