Различные службы валютного контроля ведут игру на деньги предпринимателей
В прошлом номере Ъ мы опубликовали правительственное постановление "Вопросы Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю", а на минувшей неделе Верховный Совет России утвердил создание еще одного, не менее грозного для предпринимателей контролирующего органа — налоговой полиции.
Каждый из этих документов вполне способен лишить сна предпринимателя, которого бережно "офлажковали" — его рублевые расчеты с бюджетом будут контролировать налоговая служба (а если не повезет, то и налоговая полиция), валютные — Центральный банк, МВЭС, ГТК плюс служба валютного и экспортного контроля. И что будет, если эти службы начнут конкурировать между собой за добычу средств в бюджет? Если такое случится, предпринимателям придется не сладко.
Тот факт, что две контролирующие инстанции родились — одна в ВС, другая в правительстве — практически одновременно, заслуживает отдельного внимания.
Стоит вспомнить, как шло обсуждение закона о налоговой полиции в Верховном Совете. Первоначальный проект закона перекраивался несколько раз, пока наконец не удалось найти более или менее приемлемый компромисс — налоговая полиция создается в рамках Государственной налоговой службы, но со значительной степенью автономности. Компромисс продержался ровно до следующего чтения закона, когда вице-премьер и министр финансов России Борис Федоров вынес на обсуждение депутатов свою идею — подчинить полицию Государственной налоговой службе. Аргументация Федорова, очевидно, показалась депутатам настолько малоубедительной, что они решили действовать с точностью до наоборот: налоговую полицию вообще вывели из-под контроля исполнительной власти, оставив ей обязанность отчитываться фактически только перед Верховным Советом.
Президент призвал депутатов вернуться к компромиссному варианту, но получил отказ и в итоге отказался подписывать принятый ВС документ. Закон был вновь отправлен на доработку. Ситуация накалялась, и Государственное правовое управление при президенте, по сведениям из информированных источников, уже готово было отрабатывать вариант наложения президентского "вето" на закон, если депутаты вновь не примут поправку президента. А Борис Федоров вновь выступил с предложением подчинить полицию госналогслужбе, а значит, и себе — по подчинению.
Пока депутаты боролись за независимость налоговой полиции от исполнительной власти, правительство действовало на территории, занятой законодателями. Служба валютного контроля прошла тот же путь, что и налоговая полиция, начав его, правда, с другого — правительственного — конца. В первый раз она появилась в виде Комитета по защите экономических интересов России (впоследствии тихо угасшего), затем Инспекции валютного контроля "при правительстве", тоже почившей в бозе. Потом был принят закон о валютном регулировании и валютном контроле, в котором органами валютного контроля были названы подчиненный Верховному Совету Центральный банк России (как основной орган) и правительство. Однако едва ЦБ успел развернуть знамена в борьбе за возврат валюты отечеству, как на сцене появился новый персонаж — вышло правительственное постановление о создании Федеральной службы по валютному и экспортному контролю. По постановлению, эта служба является "центральным органом федеральной исполнительной власти, который осуществляет функции органа валютного и экспортного контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении валютных и внешнеэкономических операций".
Тем временем поздно вечером в прошлый четверг состоялось четвертое, последнее по счету чтение закона о налоговой полиции. Выяснилось, что ВС отверг предложение Бориса Федорова, налоговая служба создается как абсолютно самостоятельный орган и подчиняется только президенту.
Таким образом в руках исполнительной власти оказались сразу два очень мощных органа контроля за соблюдением финансовой дисциплины, наделенных весьма широкими полномочиями.
Валютный контроль
Одна из загадок российского экономического регулирования заключается в том, что хотя все облеченные властью лица признают необходимость валютного контроля, и попытки создать соответствующую систему не прекращаются на протяжении уже двух лет, дееспособная системы так и не создана. Разгадка вице-президента Александра Руцкого известна — тотальная коррумпированность правительственного аппарата. Рациональное же объяснение состоит в том, что никакими административными мерами и техническими ухищрениями утечку валюты за рубеж не остановить, если экономически невыгодно держать ее на счетах в российских банках.
Пока что деятельность Федеральной службы валютного и экспортного контроля ограничилась назначением главы — Виктора Круни. Служба пока не получила от Госкомимущества даже необходимого помещения, а значит — юридического адреса и финансирования.
Однако не грех вспомнить, как один за другим канули в Лету, так и не начав работать, ее предшественники — Комитет по защите экономических интересов, а затем и Инспекция валютного контроля, просуществовавшая на бумаге и не получившая даже юридического адреса. До сих пор не известен ни один официальный документ, подводящий итоги проделанной работы органов валютного контроля и выявляющий нарушения валютного режима.
Постановление правительства призвано сдвинуть дело с мертвой точки, для начала — хотя бы определить рамки компетенции новой службы, ее материальную и кадровую базу.
Новое ведомство будет состоять из трех подразделений. Это, во-первых, информационно-аналитический центр, который будет отслеживать валютные поступления, начиная от получения соответствующих квот при лицензируемом экспорте и кончая контрактными условиями поступления валюты на счета в уполномоченных банках. Во-вторых — подразделение по координации законодательно-инструктивной деятельности ведомств, причастных к экспорту и валютным операциям. Предполагается, что созданный информационный банк данных и выявленные в законодательстве дыры позволят обнаружить источники утечки валюты, куда и будут направлены сотрудники третьего подразделения — контрольно-ревизионной службы.
Согласно проекту Положения о Федеральной службе валютного и экспортного контроля, ее предполагается наделить широкими полномочиями — во всяком случае не меньшими, чем те, которыми обладает налоговая служба. В частности, представители федеральной службы вправе проводить бухгалтерские проверки любых юридических лиц, занимающихся экспортом или валютными операциями.
По словам ответственных работников службы, первыми ее клиентами станут уполномоченные на проведение валютных операций банки, число которых измеряется сотнями, а также крупные государственные предприятия — производители экспортной продукции. Самым "ударным" пунктом в предполагаемой системе санкций за сокрытие или незаконный перевод за границу валютных средств может стать то, что репрессивные меры будут пытаться применять не к юридическим лицам, а к финансово ответственным руководителям предприятий и банков, допустивших нарушения. Другими словами, дела о нарушениях предлагается передавать в правоохранительные органы.
Налоговая полиция
В отличие от службы валютного и экспортного контроля, налоговая полиция будет создаваться на базе уже действующего подразделения Государственной налоговой инспекции — управления налоговых расследований. Подразделение это было создано решением президента еще в марте прошлого года и, по словам ответственных лиц, уже "хорошо окупает бюджетные расходы на свое содержание".
В соответствии с законом, права, которыми наделены сотрудники налоговой полиции, весьма обширны. Полиция может арестовать счет, имеет право входить в служебные помещения, производить обыск, ей разрешено внедрять своих агентов в организации, подозреваемые в нарушении налогового законодательства и даже применять специальную технику — например, для прослушивания разговоров подозреваемых. Сотрудникам ее служб разрешено носить оружие и с санкции прокурора задерживать подозреваемых, когда нет доказательств, но ясно, что есть нарушения.
Налоговая полиция будет заниматься поиском неплательщиков налогов, созданием информационной базы и налаживанием компьютерного учета налогоплательщиков, инспекторскими проверками на местах. Наконец, ее специальные подразделения должны обеспечивать внутреннюю безопасность — бороться с коррупцией внутри органов налогового контроля. Для этого предусмотрено проведение полицией контрольных проверок после окончания ревизий Госналогслужбы.
Естественно, что круг предприятий, которые могут попасть в поле зрения налоговой полиции, не ограничивается какой-либо отраслью. Ответственные сотрудники налоговой службы считают, что наибольшее внимание следует уделять контролю за выплатой НДС, налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц. Эти налоги — наиболее крупные по размеру и, по опыту инспекторов, на них чаще всего стараются "сэкономить". Другой крупной сферой интересов налоговой полиции, как отмечают специалисты, могут стать внешнеэкономические операции российских фирм.
Где они пересекаются
Широкие права, предоставленные налоговой полиции и валютному контролю, создают одну проблему — в своей деятельности эти органы неизбежно будут пересекаться между собой, а также с другими организациями.
Показательный пример: правительственное постановление от 6 марта 1993 года #205 "Об усилении валютного и экспортного контроля и о развитии валютного рынка" предписывало заняться выяснением судьбы "беглой" валюты Центральному банку, Государственному таможенному комитету, Министерству внешнеэкономических связей, Министерству финансов и Министерству безопасности России. В трехмесячный срок все эти ведомства должны были провести проверку репатриации валютной выручки в 1992 году. О результатах работы судить трудно, поскольку несколько официальных лиц практически одновременно называли абсолютно разные суммы укрытых на счетах в зарубежных банках средств — по данным Госкомстата, в 1992 году эта сумма составляла 5-8 млрд долларов, по данным службы госбезопасности — 15-17 млрд, а по более позднему свидетельству министра финансов Бориса Федорова — около 20 млрд долларов. Теперь к привлеченным тогда правительством организациям можно было бы добавить также и валютный контроль и налоговую полицию.
Принятые решения о создании новых контролирующих органов никак не разделяют их функции и функции уже существующих ведомств. По сведениям из компетентных источников, сами сотрудники налоговой полиции опасаются, что она может превратиться в параллельный Госналогслужбе орган, наделенный правом проверять ее работу. Об этом, в частности, предупреждал при рассмотрении закона о налоговой полиции на сессии ВС и начальник Главного управления налоговых расследований Юрий Бачурин.
Федеральная служба валютного и экспортного контроля неизбежно будет в своей деятельности пересекаться с соответствующими подразделениями Центрального банка, Министерства внешнеэкономических связей и ГТК. Напомним, что единая система контроля за проплатой валютных контрактов уже начала создаваться во всех этих ведомствах и раньше предполагалось, что хозяином ее станет МВЭС. А теперь?
Как тот же валютный контроль, на который возложена задача координации законодательно-инструктивной деятельности ведомств, будет согласовывать свои действия с Центральным банком, которому уже даровано право "первой ночи" в деле валютно-законодательных инициатив?
И главное, что будут делать ведомства, толкая друг друга спинами на маленьком валютном пятачке?
Есть вероятность, что в конечном итоге все разнообразие контролирующих ведомств уступит место одному, но очень большому и сильному. И кстати, комиссия ВС по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью уже выступила с предложением создать суперорган экономической безопасности России с широкими полномочиями в валютной, банковской и финансовой сферах. Не исключена и дальнейшая эволюция — этому органу может быть передана и часть полномочий Федерального казначейства и Министерства финансов в области контроля за финансовой деятельностью органов государственного управления.
И этот вариант для предпринимателя не худший — пока ведомства эволюционируют, они заняты в основном собой.
Но вероятнее другое: рано или поздно они сами разберутся, кто сильнее, поделят свои задачи и тех, кого они собираются контролировать. И это самое худшее, что может произойти: пока ведомства будут разбираться между собой, авторитет свой они будут утверждать на клиентуре — бизнесменах нечестных, не очень честных, почти честных, а под горячую руку — и невинных как дети.
ВАДИМ Ъ-БАРДИН, АЛЛА Ъ-НАУМОВА