Экономика замкнутых парадоксов
Что не так с вторсырьем из отходов в России
В регулировании обращения с отходами Россия опирается на концепцию экономики замкнутого цикла. Создаваемая на ее основе система обращения с отходами в РФ полна парадоксов: от сопряжения амбициозных целей по извлечению из отходов доли вторичного сырья с избыточно широкой рамкой самого понятия «отходы» до невозможности вторсырья всерьез конкурировать с первичными ресурсами без принудительного требования по их вовлечению в оборот и создания субсидируемых рынков. Экономическое принуждение, как правило, неэффективно и коррупциогенно, а результат его получается дороже и менее качественным. Идея же использования максимально возможной доли вторичных ресурсов ради построения эффективной и экологичной экономики споров не вызывает, что в сумме требует выстраивания в этой сфере сбалансированной системы компромиссов.
Фото: Сергей Аверин / РИА Новости
Фото: Сергей Аверин / РИА Новости
Отходами в России зачастую признается избыточно широкий класс продуктов промышленного производства, включая, например, миллиарды тонн вскрыши (это горные породы, перемещенные, чтобы добраться до полезных ископаемых). С этим конфликтует идея вовлечения в оборот максимальной доли полезных фракций: чем шире база, из которой они должны извлекаться, тем дороже это обходится.
Парадоксальна и сама идея замкнутого цикла — при буквальной ее реализации полезных составляющих в потоке отходов с каждым циклом должно становиться все меньше, а извлечение их — все затратнее. Например, металлургические шлаки можно использовать в строительстве, но извлечь из них «полезные фракции» на следующем этапе, когда конструкция превратится уже в строительные отходы, вряд ли будет возможно.
В силу этого и растущей дороговизны извлечения полезных фракций конкурировать с первичным сырьем без «перекрестного субсидирования» за счет сборов с промышленности вторичное не может, а сборы тормозят промышленный рост, да и сама идея «перекрестки» давно признана порочной и неэффективной.
Необходимость защиты окружающей среды и повышения эффективности использования ресурсов успела превратиться в трюизм, но решение этой задачи чисто административными методами вряд ли возможно и скорее требует многолетнего выстраивания системы сдержек и противовесов и разработки эффективных компромиссов, позволяющих совместить оптимизацию затрат, вызванных ужесточением требований к обращению с отходами, с их эффективностью.
К счастью промышленности, нынешние эксперименты государства в области «замыкания цикла» пока сосредоточены в довольно узких областях — это, например, твердые коммунальные отходы (ТКО), к которым привлечено сейчас массовое внимание. В реальности они составляют менее 1% всего, что признает отходами российское законодательство. Однако постепенное расширение фокуса государства заставляет участников рынка изобретать креативные подходы к исполнению новых требований или добиваться вывода отдельных классов отходов из-под их действия. Очевидные проблемы учета также не добавляют сфере прозрачности, по сути уже выступая областью компромисса там, где нормативное регулирование его не предполагает.
Неизмеримая цикличность
Проиллюстрировать этот тезис несложно. Федеральный проект «Экономика замкнутого цикла» запущен в 2022 году, а с 2025 года с обновленными целевыми показателями включен в нацпроект «Экологическое благополучие», и отходы промышленности вписаны в цель «Вовлечение в хозяйственный оборот не менее 25% отходов производства и потребления в качестве вторичных ресурсов и сырья» к этому же сроку. Однако оценивать выполнение поставленной цели Минприроды предлагает не прямым расчетом доли вовлеченных отходов от общего объема их образования, а косвенным, через индекс использования вторичных ресурсов и сырья из отходов в отдельных отраслях экономики (приказ Минприроды №692 от 24 ноября 2024 года). Индекс же рассчитывается по ограниченному перечню отходов, выбор которых неочевиден, что приводит к неверной трактовке самой цели и открывает возможности для манипуляции отчетностью.
Слишком много «отходов»
По существующим статистическим данным, в 2024 году в России образовано 8,5 млрд тонн отходов (на 8% ниже, чем в 2023-м). Из них 6,8 млрд тонн просто «размещены», основная часть (5,4 млрд тонн) — на временных объектах хранения (это означает, что вопрос обращения с ними отложен на неопределенный срок). Объем утилизации отходов в 2024 году составил 3,1 млрд тонн, 29% из которых были направлены на повторное применение (рециклинг; см. рисунок №1).
Основной объем отходов традиционно приходится на добывающую промышленность — 92,6%, или 7,9 млрд тонн (угледобыча — 63,6%, или 5,3 млрд тонн, добыча металлических руд — 26,9%, или 2,2 млрд тонн). На обрабатывающую промышленность приходится около 5% (400 млн тонн, из которых 180 млн тонн — отходы химпрома, 160 млн тонн — металлургии) (см. рисунок №2).
Основную массу отходов добычи составляют вскрышные породы и породы, вмещающие полезные ископаемые: ресурсы из них уже извлечены или отсутствуют, как во вскрыше, но объемы постоянно растут — так, в 2024 году размещено более 3 млрд тонн таких «отходов», а накоплено на конец года — 51 млрд тонн, что стоит денег и также подталкивает отрасль к поиску компромисса. С 2023 года вскрыша стала объектом комплексного правового регулирования законов «О недрах» и «Об отходах производства и потребления», что позволяет гибко менять их правовой статус. Их образование в 2024 году снизилось на 0,7 млрд тонн, что может быть вызвано этими особенностями учета и позволяет снижать нагрузку на компании (см. рисунки №3 и №4).
Отходы обрабатывающей отрасли, в свою очередь, в основном состоят из фосфогипса (продукт производства фосфорных удобрений) и металлургических шлаков. В 2024 году образовано более 10 млн тонн фосфогипса, размещено 7,5 млн тонн, утилизировано 2,5 млн тонн, накоплено на конец года почти 200 млн тонн. Годовая масса доменного шлака — 6,9 млн тонн, утилизировано почти 8 млн тонн, накопления на конец года составляют 30 млн тонн (см. рисунки №3 и №4).
В сельском хозяйстве основной вклад в образование отходов приходится на навоз и помет животных (9,9 млн тонн в 2024 году). Основная их масса утилизируется (7,8 млн тонн) или накапливается (на конец 2024 года накоплено 1,3 млн тонн). Здесь также сложился компромисс: с 2023 года эти виды отходов регулируются одновременно законом «Об отходах производства и потребления» и законом «О побочных продуктах животноводства» (ФЗ №248 от 14 июля 2022 года), что позволяет присваивать им различный правовой статус (статистически образование подобных отходов снизилось в 2024 году на 2 млн тонн, что вряд ли может быть объяснено динамикой отрасли; см. рисунки №3 и №4).
Однако и при наличии возможностей альтернативного учета общий объем образования отходов долгосрочно устойчиво растет, а их размещение стабильно превалирует над утилизацией. Причина очевидна: значительная часть того, что по закону считается отходами, для утилизации попросту непригодна или эта утилизация никак не может быть оправдана экономически.
Назвать как не бывало
Тем не менее ради выполнения поставленных целей по утилизации регуляторы пытаются регламентировать процесс вовлечения полезных фракций отходов в хозяйственный оборот. В частности, законодатель ввел понятия «вторичные ресурсы» (отходы, пригодные для повторного использования) и «вторичное сырье» (продукция, полученная из таких ресурсов), однако и это разделение само по себе не означает автоматического придания каким-то конкретным отходам официального статуса вторичных ресурсов и также содержит возможность для компромисса. Хотя с 2030 года размещение вторичных ресурсов будет запрещено, точный их перечень не установлен. С одной стороны, отсутствие перечня логично: ресурсом при желании его использовать может стать любой вид отходов — невозможно запретить все. С другой — правовая неопределенность дает возможность компаниям даже внутри одной отрасли по-разному трактовать статус одних и тех же отходов, доказывая возможность их повторного использования или ее отсутствие.
Также с 2023 года введено понятие «побочные продукты производства» — это «вещества и предметы, которые образуются при изготовлении основной продукции, выполнении работ или услуг, но не являются целью производственного процесса, но при этом пригодны для дальнейшего использования в качестве сырья или готовой продукции». И здесь вновь решение вопроса о том, отход получился или побочная продукция, отдано самим промышленникам, хотя попытка сделана: введен перечень веществ и отходов, которые побочными продуктами быть не могут (распоряжение правительства №4249-р от 27 декабря 2022 года). В реальности же конечное решение вопроса о том, является ли что-то отходом, ресурсом или побочной продукцией, зависит от возможностей конкретного предприятия найти устойчивые рынки их сбыта. При этом если за три года не использовать «побочную продукцию» в собственном производстве и не найти для нее покупателя, она автоматически станет отходом и за нее нужно будет внести плату за негативное воздействие на окружающую среду, причем с повышенным коэффициентом 52.
Вскрышу и вмещающие горные породы также можно отнести к «отходам недропользования» — это исключает их из регулирования законом об отходах, избавляя компании от платы за негативное воздействие их размещения на окружающую среду (НВОС), но тоже до поры. Использовать их можно в горнодобывающих и сопутствующих проектах (для рекультивации земель, ликвидации горных выработок, добычи из них полезных компонентов, для собственных производственных и технологических нужд, ведения горных работ) и даже передавать иным организациям. Однако если этого не сделать вовремя (утрата лицензии на пользование недрами или закончился срок использования по проекту), они также будут признаны отходами производства и потребления, за размещение которых придется заплатить.
Похожий механизм работает и с отходами животноводства. Их так же можно относить к «побочным продуктам», и крестьянские и фермерские хозяйства сами решают, как относиться к навозу, но он так же «превращается» в отходы, если нарушены требования к обращению, и требует платы за размещение.
Процесс ползучего вывода целых классов отходов из-под регуляторных требований парадоксален. Так, признание отходов животноводства «побочным продуктом» в практическом смысле выглядит логичным: навоз всегда был удобрением и не требовал никакого специального «обращения», но при этом использование его в этом качестве улучшает статистику только в части сокращения образования отходов, долю утилизации не повышая, хотя в концепцию замкнутого цикла укладывается логичнее, чем те же ТКО. Инертные же и зачастую безвредные отходы недропользования, наоборот, при пропуске сроков их использования портят огромными объемами статистику образования отходов, ухудшая статистику утилизации.
Прибыль не по уставу
Главное же экономическое препятствие для развития повторного использования отходов — отсутствие спроса на произведенную из них продукцию. Как правило, если предприятие не находит возможности использовать отходы или побочную продукцию в собственном производстве, оно выбирает привычные способы обращения с ними, и даже возможность избежать платы за негативное воздействие на окружающую среду ситуацию не спасает. Бизнесу сложно формировать рынок вторсырья и побочных продуктов производства самому: в первую очередь он ориентирован на основную деятельность. Это подтверждается официальной статистикой: снижение объемов образования отходов в 2024 году составило менее 10%, а размещенных — даже увеличилось (см. рисунок №1).
Правительство пытается формировать рынок вторичных ресурсов административными мерами: госорганы уже обязаны закупать товары с долей вторсырья (органические удобрения, почвогрунт и грунт для технических целей, тротуарная плитка и бордюры, покрытия из резиновой крошки и мягкая кровля, ПП №1224 от 8 июля 2022 года). Также производители, использующие вторсырье, могут рассчитывать на господдержку (перечень из 38 продуктов и 8 видов работ утвержден распоряжением №2094-р от 2 августа 2023 года). 1 января 2025 года вступило в силу распоряжение правительства №2330-р от 28 августа 2024 года, которое утверждает перечень из 12 видов продукции и 5 видов работ, для которых обязательно использование вторсырья и побочных продуктов (цемент с добавлением доменного шлака, коробки из гофрокартона, древесные топливные брикеты из отходов деревообработки, покрытия из резиновой крошки, силикатный и шлаковый кирпич, среди работ — ликвидация и консервация горных выработок, дорожное строительство и рекультивация земель с применением фосфогипса; см. рисунок №5), при этом предполагается, что Минпромторг будет этот список актуализировать, но механизм контроля за исполнением новых требований пока не определен. Включены отходы добычи и обработки и в новые правила проведения рекультивации и консервации земель (постановление правительства №781 от 29 мая 2025 года) — они начнут действовать в сентябре 2025 года.
Почему вторсырье проигрывает
Принимаемые меры пока охватывают лишь небольшую долю потенциальных вторичных ресурсов и потенциальных сфер их использования — отчасти и потому, что создаваемое регулирование во многом является экспериментальным и вводится в явном расчете на обратную связь, оценку его влияния на экономику отраслей и поиск баланса между затратами компаний на вовлечение в оборот (всегда более дорогого) вторсырья и его эффективностью. Так, например, оптимальные пары «поставщик—потребитель» вторичного сырья часто находятся далеко друг от друга, что увеличивает транспортное плечо, а в «своем» регионе сбыта для него нет. В результате полностью отказаться от захоронения промышленных отходов зачастую оказывается невозможно, что может быть компенсировано ростом технологичности объектов их размещения и снижением их воздействие на окружающую среду, а это дополнительно расширяет область компромисса между экологической и экономической целесообразностью. Впрочем, понятно, что даже при возможных временных откатах долгосрочно требования государства в сфере обращения с отходами будут ужесточаться — вопрос только в том, какие из предложенных ему компромиссов окажутся в итоге приемлемыми.
При этом даже полное выполнение планов по доле утилизации не остановит роста полигонов, земля под которыми становится все более дефицитной, а в наиболее развитых субъектах РФ, и в первую очередь в Москве и области, вообще отсутствует. Если помнить о том, что действующие регуляторные нормы в сфере обращения с отходами — объект эксперимента, а его результаты будут тиражироваться — логично предположить, что повышения требований к захоронению отходов, технологиям и объектам они коснутся в первую очередь. Закладка в проекты резервов по таким требованиям может оказаться эффективной стратегией «игры на опережение», доступной компаниям уже сейчас.