Спустя десять лет после принятия масштабного комплекса мер, ограничивающих продажи табачных изделий, российские законодатели и исполнительная власть продолжают доработку нормативно-правового регулирования в этой сфере. И если такие инициативы, как введение госрегулирования в части производства и оборота табачной и никотинсодержащей продукции и сырья для ее производства и переход на цифровой акциз, эксперты поддерживают, то некоторые другие меры считают поспешными и не учитывающими интересов всех участников рынка. Более эффективным эксперты считают переход к риск-ориентированному регулированию, которое будет не только вводить жесткие запреты, но и позволять потребителям сделать выбор в пользу менее вредных альтернатив традиционным сигаретам.
Фото: Ирина Бужор, Коммерсантъ
Фото: Ирина Бужор, Коммерсантъ
Опыт регулирования
1 июня 2023 года исполнилось десять лет со дня вступления в силу в России антитабачного закона, который ограничил возможность курения в общественных местах, рекламу табачных изделий, демонстрацию курения на телеэкранах и продажу табачных изделий, запретив, в частности, открытую выкладку такой продукции на предприятиях розничной торговли.
И сегодня российское законодательство в части регулирования табачного рынка продолжает пересматриваться. Так, в июне Госдума приняла законопроект о введении госрегулирования производства и оборота табачной и никотинсодержащей продукции и сырья для их производства, который предусматривает введение системы лицензирования деятельности в сфере производства и оборота табачной, никотинсодержащей продукции и сырья, регистрацию производственного оборудования, установление правил учета продукции и сырья на базе системы цифровой маркировки, а также установление специализированного органа по контролю и надзору. В Минфине параллельно планируют переход с 2024 года на цифровой акциз на табачном рынке.
Как отмечали в Минпромторге, в 2022 году ущерб бюджету РФ от нелегального оборота табака оценивается в 80–100 млрд руб. и указанные меры должны улучшить ситуацию на рынке. Глава Минфина Антон Силуанов говорил, что система прослеживаемости, ответственность, контроль за производством и перемещением табачной продукции должны быть такие же, как в алкогольной сфере. В сфере оборота табачной продукции «еще много непрозрачных зон, включая серый импорт из соседних стран», отмечал министр. В Национальном научном центре компетенций в сфере противодействия незаконному обороту промышленной продукции (ННЦК) оценивали долю незаконного оборота табачной продукции в России в 2022 году в 12,1%. По данным ННЦК, наибольший вклад в незаконный оборот вносят сигареты, незаконно ввезенные в РФ из стран ЕЭАС, прежде всего Белоруссии.
С 1 июня 2023 года также вступают в силу новые поправки, ограничивающие оборот вейпов, включающие запрет на продажу таких устройств на ярмарках, выставках, дистанционным способом с использованием автоматов и на открытую выкладку или демонстрацию в розничных магазинах, кроме как по просьбе покупателей. Также на все устройства доставки никотина теперь распространяются действующие ограничения по продаже и рекламе табачной продукции, вводится запрет на скидки, а на никотинсодержащую продукцию устанавливается минимальная цена. Кроме того, правительством России будет установлен Перечень запрещенных к использованию в никотинсодержащих жидкостях веществ, направленных на повышение привлекательности такой продукции среди несовершеннолетних.
Оценки мер
Президент Ассоциации малоформатной торговли Владлен Максимов говорит, что правительственный законопроект о введении госрегулирования может облегчить участникам рынка взаимодействие с государством по экономическим вопросам функционирования отрасли и положительным образом повлияет на эффективность противодействия нелегальному обороту. В первую очередь в сфере производства контрафактной продукции.
А вот поправки, ограничивающие оборот вейпов, продолжает Владлен Максимов, принимались поспешно и без учета мнений участников рынка. Возможно, скорость объяснялась тем, что в фокусе законопроекта была тема защиты несовершеннолетних, но теперь не ясно, удастся ли достичь поставленных целей по выводу из тени рынка продажи одноразовых электронных средств доставки никотина, говорит эксперт.
Исполнительный директор Общественного совета по проблеме подросткового курения Анна Сорочинская отмечает, что последние поправки, ограничивающие оборот вейпов, подавались как запрет на продажу таких устройств несовершеннолетним, хотя на самом деле эта мера уже была введена три года назад. Но, отмечает она, заметных результатов тот запрет не принес. Анна Сорочинская связывает это прежде всего с недостаточным контролем за исполнением запрета, отмечая отсутствие хотя бы одного случая громкого наказания за нарушения. Сейчас, по ее словам, контроль еще больше осложняется мораторием на проверки бизнеса.
Как отмечает Анна Сорочинская, принятие последних ограничений на продажу вейпов сопровождалось громкой информационной кампанией, в результате чего продавцы могут придерживаться требований какое-то время. Но, подчеркивает эксперт, без эффективных мер контроля эффект вряд ли будет долгосрочным.
По словам Владлена Максимова, неучтенными вопросами в регулировании табачного рынка также остаются устаревшие нормы федерального закона «О рекламе», которые фактически запрещают информировать совершеннолетних курильщиков о преимуществах менее вредных в сравнении с сигаретами альтернатив, таких как бездымные продукты. Кроме того, существующий в текущем виде запрет на продажу табачной продукции не ближе 100 м к образовательным учреждениям по прямой приводит к тому, что из рынка выпадают некоторые законопослушные, легальные точки.
Учет рисков
Сокращение числа курильщиков — один из приоритетов национального проекта «Демография», согласно которому к 2024 году в России потребление сигарет должно уменьшиться на 10%. И, как считают эксперты, достижению этой цели будет лучше содействовать включение концепции модификации рисков в перечень методологических подходов, используемых странами—членами Рамочной конвенции по борьбе с табаком ВОЗ (РКБТ ВОЗ ООН), на базе которой разрабатываются рекомендации, которые учитываются в том числе при обновлении российского законодательства в этой сфере.
Как отмечают в Институте экономики здравоохранения НИУ ВШЭ, внедрение риск-ориентированных подходов позволит найти компромисс между интересами совершеннолетних курильщиков и некурящих на основе достаточной информированности о сравнительной степени вреда и возможных вредных последствиях употребления никотинсодержащей продукции по сравнению с курением.
В 2022 году было проведено несколько крупных исследований, посвященных оценке влияния альтернативных систем доставки никотина или полного отказа от курения по сравнению с курением. Одно из исследований, проведенное в Южной Корее, показало, что по сравнению с постоянными курильщиками пользователи альтернативных никотинсодержащих бездымных продуктов имели на 17% ниже риск сердечно-сосудистых заболеваний. Потому переход на электронные системы нагревания табака, которые используют нагревание табака а не его горение, некоторыми специалистами рассматривается как «мост» в сторону полного отказа от курения для тех, кто не может отказаться от вредной привычки в один момент. Вышедшая в медицинском журнале The Lancet статья бывших сотрудников ВОЗ Роберта Биглхола и Руф Бониты также отмечает низкую эффективность мер по борьбе с курением в большинстве стран мира из-за игнорирования последних научных данных о роли инновационных устройств для доставки никотина с пониженным риском, помогающих при переходе от сигарет к менее вредной продукции и последующем отказе от вредной привычки.
В Ассоциации медицинских специалистов по модификации рисков указывают, что около 30% населения в России составляют так называемое ядро курильщиков, которые не готовы отказаться от вредной привычки. И регуляторная политика государства должна учитывать интересы таких потребителей, не только вводя жесткие запреты, но и предлагая альтернативы, которые помогут сократить риски уже в краткосрочной перспективе, а в рамках долгосрочной комплексной терапии, направленной на определение мотивации к продолжению и отказу от курения — выйти из зависимости.