Административные штрафы вводятся для предупреждения нарушений и стимулирования граждан к соблюдению правил. Но инфляция со временем нивелирует регулятивную и воспитательную функции штрафов, при росте доходов нарушители не испытывают никакого увеличения финансовой нагрузки. Автор «20 идей по развитию России» Дмитрий Давыдов предлагает привязать штрафы к макроэкономическому показателю, который бы учитывал инфляцию и девальвацию. Предполагается, что тем самым бюджет перестанет терять полагающиеся ему поступления от нарушителей, а гражданам будет обеспечена безопасность за счет работающего механизма предупреждения нарушений.
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ
Эффективность административных штрафов как воспитательного механизма во многом зависит от их размеров: если штраф незначительный и не влияет на бюджет домохозяйства, то стимулы для некоторых нарушителей соблюдать правила исчезают. Поскольку любая валюта со временем обесценивается, то штрафы как мотивация не нарушать закон постепенно утрачивают свою силу. В России штраф за превышение скорости на 20-40 км/ч в 2002 году составлял 500 руб., а величина прожиточного минимума в первом квартале того же года – 1,7 тыс. руб. В 2021 году прожиточный минимум увеличился до 11,7 тыс. руб., то есть почти в семь раз, а штраф за это же правонарушение остался без изменений. Как считает Дмитрий Давыдов, методика исчисления штрафов в рублях не защищает государственный бюджет от ежегодного обесценивания поступлений по данной статье. «Даже если сейчас в очередной раз применить поднятие штрафов в рублях, то со временем их актуальность утратится, и придется вновь вкладывать время и усилия, пересматривая этот вопрос на законодательном уровне», – отмечает он.
Понимая это, некоторые страны стараются привязать штрафы к макроэкономическим показателям, которые бы учитывали инфляцию и девальвацию. Одним из примеров является опыт Казахстана, который показателен для России из-за схожих темпов инфляции и девальвации, отмечает автор «20 идей». В стране с 1990-х годов введен месячный расчетный показатель (МРП), на основании которого исчисляются штрафы, налоги и другие платежи в бюджет. Показатель ежегодно определяется государством и привязан к актуальной стоимости национальной валюты. В 2014 году в Казахстане был введен штраф за незаконное использование мобильного телефона за рулем в размере 5 МРП, что на тот момент составляло 9,3 тыс. тенге (около 1,2 тыс. руб.), в 2021 году этот штраф составлял уже 14,6 тыс. тенге (1,9 тыс. руб.), то есть увеличился исключительно благодаря использованию МРП на 57,5% за 7 лет. За этот же срок величина прожиточного минимума в Казахстане увеличилась на 72% (с 19,9 тыс. тенге до 34,3 тыс. тенге, то есть с 2,6 тыс. руб. до 4,5 тыс. руб.).
Последовательный рост штрафов в Казахстане является нормой, поскольку социальные выплаты со стороны государства и минимальная заработная плата также растут. Такая политика защищает казну от сокращения доходов со стороны правонарушителей, которые не испытывают дополнительной финансовой нагрузки по мере роста доходов. Поэтому Дмитрий Давыдов предлагает разработать специальный показатель, учитывающий инфляцию и девальвацию, и исчислять все штрафы не в рублях, как сейчас установлено КоАП, а в этом показателе. В качестве альтернативы он предлагает привязать штрафы к прожиточному минимуму или минимальному размеру оплаты труда. Таким образом штрафы будут соответствовать экономической реальности, при необходимости правительство сможет настраивать их размер в сторону как увеличения, так и уменьшения на основе анализа эффективности их воздействия.
Свои инициативы Дмитрий Давыдов направил в Минфин. В ответном письме заместитель директора департамента бюджетной политики и стратегического планирования Минфина Евгений Домбровский сослался на коллег из правительства, отметив, что инициатива не поддержана Минюстом и МВД. Заместитель директора департамента уголовного, административного и процессуального законодательства Минюста Вероника Николаева сообщила: «Предлагаемое исчисление административных штрафов исходя из единого расчетного показателя не позволит дифференцировать административную ответственность в зависимости от степени общественной вредности и квалифицирующих признаков каждого конкретного административного правонарушения, а также повлечет одновременное изменение санкций всех статей Особенной части КоАП в случае корректировки такого показателя».
Автор «20 идей» соглашается с позицией Минюста в том, что основой для установления наказания является дифференцированный подход, но указывает, что внедрение расчетного показателя не замещает такой подход, а наоборот усиливает его. Во-первых, установленная в рублях сумма штрафа, даже с учетом степени его общественной вредности и эффективности противодействия нарушению, со временем утрачивает свой первоначальный эффект. Меняется стоимость национальной валюты, соответственно меняется размер штрафа в его натуральном эквиваленте, отмечает автор: «За 500 рублей в 2002 году можно было купить 50 литров бензина, а в 2022 только 10 литров. Цены на товары и услуги выросли в 4-8 раз за последние 20 лет». Во-вторых, дифференциация и классификация правонарушений не изменятся при использовании месячного показателя: при переходе на него штраф в 500 руб. и в 1 тыс. руб. нужно будет лишь поделить на значение показателя. В-третьих, новая система исчисления штрафов не ограничит возможности госорганов корректировать их размер в зависимости от общественной вредности. «У власти появится дополнительный рычаг – инструмент, который будет автоматически увеличивать сумму штрафа по итогам инфляции и девальвации. Если же увеличение со временем покажется слишком высоким для конкретного нарушения в переводе на рубли, то штраф всегда можно понизить», – разъясняет Дмитрий Давыдов. В-четвертых, новые штрафы будут соответствовать уровню общественной вредности от нарушения. Например, стоимость ремонта поврежденных дорог растет с учетом удорожания стройматериалов и рабочей силы, а штрафы за повреждение дорог, дорожных сооружений и технических средств остаются без изменений. Другой пример – ущерб от ДТП, который ежегодно растет в рублях, но штрафы остаются такими же. «Нынешняя система, в отличие от предлагаемого метода, как раз не вполне учитывает зависимость суммы штрафа от степени общественной вредности», – приходит к выводу Дмитрий Давыдов.
В МВД сочли, что механическое увеличение размеров санкции (административного штрафа) не может само по себе служить эффективной мерой сдерживания роста неправомерного поведения при отсутствии комплексного подхода к решению соответствующих проблем. «Принятию решения о повышении административных штрафов должен предшествовать всесторонний анализ правоприменительной деятельности на территории всей РФ, подтверждающий наличие соответствующих проблем правоприменения, статистических и иных данных, свидетельствующих о неэффективности действующей модели правового регулирования», – пишет статс-секретарь, замглавы МВД Игорь Зубов.
Дмитрий Давыдов также согласен, что механическое увеличение суммы штрафов без всестороннего анализа правоприменительной деятельности будет вредить государству и обществу. Но разъясняет, что предложение не предполагает механического увеличения на какую-то случайную величину. «Наоборот, увеличению показателя для расчета штрафов всегда должен предшествовать детальный анализ экономической ситуации в стране, который включает в себя изменение цен, платежеспособность населения и прочие важные критерии уровня общественной жизни, которые нынешняя правоприменительная система не учитывает», – добавляет он. По его словам, введение показателя для расчета штрафов не противоречит действующим постановлениям правительства, и возможное повышение размера штрафов в связи с инфляцией и девальвацией не является пересмотром мер по своей сути, а лишь приводит меру ответственности в соответствие с реальностью. Как видно из писем, предложения по корректировке подхода к исчислению штрафов были не до конца изучены. Поэтому несмотря на отрицательный ответ, автор «20 идей» все же просит Минфин о повторном рассмотрении предложения. «В России используются показатели, которые ежегодно индексируются в зависимости от макроэкономических факторов (например, МРОТ). Внедрить аналогичный показатель для расчета штрафов не кажется сложной задачей, особенно в сравнении с той пользой, которую это изменение принесет государственному бюджету и обществу», – указывает он.
«Автор данного предложения затронул весьма актуальную тему: насколько установленные размеры штрафов справляются со своей функцией и как сделать так, чтобы они автоматически корректировались исходя из экономической ситуации», – отмечает руководитель департамента по правовой работе ООО «Ресурс Лекс», член Экспертного совета ФАС по защите конкуренции на рынке финансовых услуг Андрей Моисеев. Доцент кафедры экономики городского хозяйства и сферы обслуживания Московского университета им. С. Ю. Витте Кирилл Парфенов считает, что отправной точкой для любых рассуждений о штрафах является представление об их роли в регулировании общественных отношений. «Если на первое место ставить фискальное значение, то и в самом деле надо постараться сделать их как можно выше. Если рассматривать штрафы как инструмент воздействия, формирования культуры поведения, то лучше следовать старой истине: важна не суровость наказания, а его неотвратимость», – рассуждает он. По мнению Андрея Моисеева, идея хороша для поступлений в бюджет и в долгосрочной перспективе может иметь интересные последствия – стабильную привязку размера и отсутствие необходимости его постоянно корректировать.
Внедрение новой системы исчисления штрафов позволит более гибко корректировать нагрузку на нарушителей в зависимости от экономической ситуации в стране, уровня доходов населения, а также распространенности конкретных нарушений. Штрафы на практике станут сдерживающим фактором для совершения правонарушений. При таком подходе государство сохранит все существующие механизмы дифференциации административной ответственности в зависимости от общественной вредности каждого конкретного правонарушения и не потеряет предназначенные ему поступления от нарушителей.
Дмитрий Давыдов надеется на законодательную поддержку своих предложений со стороны государства.
Предоставлено Дмитрием Давыдовым