|
Хождение за три чтения |
 |
| Фото: ДМИТРИЙ ДУХАНИН, "Ъ" |
| В прошлом году перед принятием бюджета лоббисты атаковали Алексея Кудрина. В этом году их натиску будет противостоять Александр Жуков |
До революции
Летом 2003 года бюджет-2004 проходил все традиционные согласования буднично — тогда у участников бюджетного процесса ощущение скорых революционных изменений (с революциями так всегда и бывает) не возникало. Тем не менее минфиновцы уверяют, что бюджетополучателей предупредил президент Владимир Путин, который еще в послании Федеральному собранию в 2002 году потребовал внедрять "индикаторы результативности затрат государственных средств". Главная интрига бюджетного процесса 2004 года была предвыборной. Тогдашние авторы бюджета — премьер-министр Михаил Касьянов, министр финансов Алексей Кудрин и министр экономического развития Герман Греф — первую половину года полемизировали о том, какими темпами удваивать ВВП и как завершать налоговую реформу. Эти споры даже грозили сорвать определенные Бюджетным кодексом сроки внесения в Госдуму бюджета.
В результате Михаил Касьянов в бюджетном процессе уже не участвует. Сам же бюджет-2004 верстался по наработанной схеме. В первой половине 2003 года главные распорядители бюджетных средств доставили в Минфин свои заявки на финансирование лимитов в 2004 году и следили, чтобы после утверждения бюджета получить не меньше денег, чем в 2003 году. Многим это удалось. Думские лоббисты тоже не слишком досаждали министру финансов Алексею Кудрину. Свои претензии они снимали не публично — во время второго чтения в Госдуме, а на специально организованном Минфином нулевом чтении бюджета. Это чтение проходило за закрытыми дверями в кабинете министра финансов на Ильинке, 9. Думских лоббистов больше всего волновало, не занизило ли правительство в свою пользу макроэкономические результаты и как заставить Минфин компенсировать отмену "вредных" оборотных налогов, которые раньше пополняли региональные дорожные фонды. В первом случае думцев переубедили обещаниями, а во втором Минфин пошел на компромисс: 40% собранных акцизов на бензин федеральный центр взял себе, 10% оставил в собирающих их регионах, а половину перераспределил между регионами в зависимости от количества зарегистрированного в них автотранспорта и протяженности автодорог. В результате бюджет-2004 был одобрен Госдумой в соответствии с Бюджетным кодексом. В первом чтении депутаты утвердили бюджетную концепцию и прогноз социально-экономического развития, а также основные цифры расходов и доходов. Во втором чтении они в основном одобрили бюджетные расходы, а в третьем утвердили их распределение по четырем уровням бюджетной классификации. Четвертое чтение было формальным — депутаты, как всегда, голосовали по бюджету в целом, так как на этом этапе поправки уже не допускаются. Владимир Путин подписал бюджет-2004 23 декабря.
После революции
В начале 2006 года, когда Минфин начнет подготовку бюджета-2007, все будет не так. Бюджету-2007 уже присвоено имя "Бюджет, ориентированный на результат". 29 марта этого года правительство на своем заседании в основном одобрило предлагаемую Минфином концепцию изменения бюджетного процесса. Главное урезание прав лоббистов, по словам автора концепции Татьяны Голиковой, произойдет в Госдуме: бюджет-2007 будет рассматриваться не в четырех чтениях, а в трех, да и сами слушания должны измениться по сути. Госпожа Голикова объясняет это тем, что бюджет раздвоится на "действующие и вновь принимаемые обязательства".
Но для лоббистов — как отраслевых, так и думских — мучения наступят раньше установленного срока внесения бюджета в Госдуму (и по старым, и по новым правилам это должно происходить 26 августа). "Деньгам" уже известно, что до 1 апреля 2006 года правительство утвердит не только параметры перспективного финансового плана (менее подробный план на три года рассматривался и раньше), но и предварительный объем бюджета действующих и принимаемых обязательств. В Минфине утверждают, что сейчас в бюджетном планировании отсутствует понятие "расходные обязательства", а сами обязательства, установленные законодательством, существенно превышают возможности бюджетов. К 2006 году Татьяна Голикова обещает все так называемые нефинансируемые мандаты отменить. Те же, что сохранятся, попадут в раздел действующих обязательств, а Бюджетный кодекс будет дополнен реестром расходных обязательств. В Минфине собираются сохранить прежнее финансирование (на уровне 2004 года) трансфертов населению, обязательств по предоставлению госуслуг, долгосрочных бюджетных программ (например, адресную инвестиционную программу). Кроме того, в список действующих попадут погашение и обслуживание госдолга, международные обязательства и средства, подлежащие перечислению из федерального бюджета в бюджеты других уровней (например, трансферты и перераспределение налоговых поступлений).
За новые расходы лоббистам предстоит бороться в созданной в марте 2004 года правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов под руководством вице-премьера Александра Жукова. Если им удастся пробить свой проект, он попадет в раздел принимаемых обязательств на год. Но это вовсе не значит, что проект будет финансироваться и в дальнейшем — через год нужно будет в той же комиссии доказывать его результативность. Если удастся, он перекочует в раздел действующих обязательств. Пока в Минфине принимаемыми обязательствами считают любое увеличение действующих или новых видов трансфертов населению, а также зарплат бюджетников и денежного довольствия военнослужащих. На соискание должны попадать и новые решения о досрочном погашении госдолга, и оплата новых госуслуг, и предоставление бюджетных кредитов. Окончательно правительство утвердит действующие обязательства уже 1 июня 2006 года. Согласование же принимаемых обязательств будет продолжаться до 1 августа. Алексей Кудрин уже подсчитал, что принимаемые обязательства составят от 10 до 20% всего бюджета.
Роль депутатов в бюджетном процессе, по плану Минфина, будет сведена к нулю. Первое чтение состоится до 20 сентября, и на нем единственный раз депутатам будет позволено рассмотреть и утвердить действующие обязательства вместе с основными параметрами бюджета. Во втором чтении (до 20 октября) депутаты займутся распределением средств принимаемых обязательств. До 15 ноября состоится третье и последнее чтение, на котором бюджет будет голосоваться только в целом. Дальше еще проще: до 1 декабря проект бюджета утвердит Совет федерации, а Владимир Путин подпишет его до 15 декабря.
Революция
Как дожить до 2006 года, точно не знают ни бюджетополучатели, ни минфиновцы. Алексей Кудрин утверждает, что идеи бюджетирования по результатам проявятся в бюджете-2005. Но в это плохо верится. Даже если бы бюджет следующего года готовился только по старым правилам, сроки его подготовки уже сорваны и президентскими выборами, и административной реформой. Старт работе над бюджетом, согласно не измененному пока Бюджетному кодексу, обязан дать президент, обратившись к Федеральному собранию с бюджетным посланием. Обычно это происходит в марте. Но пока президент о бюджете молчит. Кроме того, правительство должно утвердить трехлетний финансовый план (за него отвечает Минфин), прогноз социально-экономического развития на предстоящий год (разработчик — Минэкономразвития) и основы денежно-кредитной политики (предлагает ЦБ). Этих документов тоже нет. Чиновники занимались собственным трудоустройством в условиях 20-процентного сокращения штатов.
Но это еще не все проблемы. Чтобы заработала схема Татьяны Голиковой по подготовке бюджета-2007, потребуется основательно менять не только правительственные (прежде всего минфиновские) нормативы, но и законодательство. Придется основательно переписать Бюджетный и Налоговый кодексы.
Пока сделаны только первые шаги. Осенью 2003 года Госдума утвердила два инициированных Кремлем закона — "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", так называемые законы Козака. Они начнут действовать с 1 января 2005 года. Но требуемые в дополнение к ним изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы в спешном порядке готовятся в Минфине только сейчас. Эти поправки затрагивают практически всех бюджетополучателей, но прежде всего губернаторов и льготников. Например, чтобы компенсировать затраты на социальную поддержку ветеранов и инвалидов, финансирование которой передается федеральному центру, Минфин собирается увеличить федеральную составляющую ставки налога на прибыль с 3,5 до 8,5%. В результате федеральной казне достанется 53% доходов, а субъектам РФ — только 47%. Губернаторы против сокращения своих доходов, льготники против обмена льгот на денежную компенсацию, так что уже на начальном этапе бюджетная реформа может просто утонуть в согласованиях.
Дальше сложнее. Татьяна Голикова все решила за Госдуму и публично объявила, что поправки в Бюджетный кодекс, сокращающие число чтений бюджета до трех, "будут внесены в кодекс в первом квартале 2005 года". При этом она утверждает, что уже бюджет-2006 думцы рассмотрят в трех чтениях. Согласятся ли с этим депутаты — неизвестно, но так просто свои лоббистские права они вряд ли отдадут. Тем не менее бюджет-2006 будет переходным. Чтобы разделить бюджет на действующие и принимаемые обязательства, нужно подготовить более основательные поправки в Бюджетный кодекс. Госпожа Голикова рассчитывает, что они вступят в силу только с 1 января 2006 года. Однако бюджетополучателям уже предлагается ориентироваться на новые правила — пока в виде эксперимента. Одновременно Татьяна Голикова обещает немедленно начать менять бюджетную классификацию. Основные изменения коснутся прежде всего функциональной классификации, которая отражает бюджетные расходы на основные функции государства. 27 разделов сократятся до 11. Например, по словам Татьяны Голиковой, раздел "Государственное управление и местное самоуправление" из бюджета исчезнет уже в бюджете-2005. По ее подсчетам, по этому разделу, на основании которого финансируется чиновничий аппарат, бюджет расходует 70 млрд рублей. "На месте этого раздела будет раздел 'Общегосударственные вопросы', но он только частично будет связан с финансированием аппарата",— утверждает госпожа Голикова. К общегосударственным вопросам, по ее словам, будут отнесены также международная проблематика, фундаментальные исследования и обслуживание госдолга. Исчезнет из бюджета и раздел "Промышленность". Его заменит раздел "Национальная экономика", в котором "будут аккумулироваться все средства, которые дает федеральный бюджет на развитие экономики".
Первыми пострадавшими, по мнению руководителя Федерального казначейства Татьяны Нестеренко, окажутся учреждения культуры. "Смешно — Большой театр является федеральным бюджетным учреждением, а 80% финансовых ресурсов этого учреждения — предпринимательская деятельность",— говорит госпожа Нестеренко.
И наконец, самый главный и непонятный вопрос всей бюджетной реформы: как в ней разглядеть результат? Татьяна Голикова уверена, что после определения четких функций министерств и ведомств министерства сами предложат, "как они будут реализовать ту или иную функцию в рамках тех денег, которые им даются". Уже в 2005 году министерствам будет предложено писать специальные доклады. "Мы не будем навязывать какие-то конкретные правила игры, сначала они нам их попробуют навязать сами",— утверждает госпожа Голикова. Но по мере перехода бюджета на новую классификацию, по словам Татьяны Голиковой, "функция, например, управления подведомственным учреждением образования будет видна в законе о бюджете".
Вандея
Но и это еще не все. Бухгалтеров ждет настоящий ад. Минфин собирается не просто изменить бюджетную классификацию, но и ввести новые принципы бухучета. То есть используемая сейчас система кассового метода учета, который позволяет следить только за расходами денег и не дает представления об активах и обязательствах бюджета, будет заменена на метод начислений, которым в основном пользуются международные финансовые организации. Главное отличие, по данным начальника отдела статистики госфинансов Минфина Владимира Зеленского, в том, что кассовый метод признает финансовые операции в момент получения или выплаты денежных средств. А по методу начислений финансовой операцией признается возникновение или изменение экономической стоимости активов. В результате по методу начислений возникает понятие остатков, которые не видны при кассовом методе.
Господин Зеленский приводит два примера. Первый — начисление налоговых доходов. "У нас появляется актив, возникает требование к налогоплательщику не из-за какой-то сделки, а в силу налогового права, потому что он должен платить налоги государству. В этом случае у нас прирастает актив в виде требований к налогоплательщику и никаких обязательств не возникает, поэтому чистая стоимость активов увеличивается, и для нас это доходы". Второй пример — поступление средств от продажи акций. По кассовому методу доходы появляются от их продажи. По методу начислений это не доходы, так как уменьшаются остатки по акциям, то есть казна, и увеличиваются остатки денежных средств, "а это не является доходом".
Во всем этом придется разбираться, по подсчетам Минфина, 150 тыс. главных бухгалтеров, занятых в бюджетной сфере. При этом 30% из них не пользуются компьютером, 35% из оставшихся работают на программных продуктах собственного производства.
Можно не сомневаться, что к таким бюджетным контрреволюционерам, как собственно бюджетники и местные власти (и те и другие считают, что их грабят), добавятся и саботажники-бухгалтеры. Что неудивительно: в России, как давно известно, "бархатных" революций не бывает.
ПЕТР НЕТРЕБА