Администрация президента США Дональда Трампа вошла в год президентских выборов с отсутствием сколько-нибудь значительных дипломатических достижений. Противостояние с Китаем продолжается с переменным успехом, «сделка века» по Палестине очевидно провалилась, ядерное разоружение КНДР выглядит настолько же нереалистичным, как и четыре года назад. Но особенно ярко недостатки американского подхода, основанного на «максимальном давлении» и неготовности к любым компромиссам, проявились в иранском сюжете.
Консультант ПИР-Центра Андрей Баклицкий
Фото: Andrey Baklitskiy/Facebook
Консультант ПИР-Центра Андрей Баклицкий
Фото: Andrey Baklitskiy/Facebook
В мае 2018 года Вашингтон вышел из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), ограничившего иранскую ядерную программу в обмен на снятие санкций. Новая администрация США была недовольна тем, что ограничения не были бессрочными, а также тем, что СВПД не регулировал ракетную программу Ирана и его региональное поведение. Дональд Трамп и его окружение рассчитывали, что удушающие американские санкции заставят Тегеран согласиться на новые условия. Есть основания считать, что часть администрации также рассчитывала, что внешнее давление может привести к смене власти в Иране.
Два года спустя можно констатировать, что руководители США оказались хорошими тактиками и никудышными стратегами. Американские санкции действительно нанесли иранской экономике беспрецедентный ущерб, но ни это, ни тяжелая эпидемия коронавируса не заставили Тегеран капитулировать. Наоборот, Иран отказался практически от всех ограничений в рамках СПВД, нарастил свою ядерную программу, а региональные столкновения начали уносить американские жизни и едва не привели к ирано-американской войне. В апреле Тегеран успешно вывел на орбиту свой первый военный спутник.
При этом де-юре СВПД продолжил действовать, и в случае смены администрации вероятность возвращения Вашингтона в соглашение оказалась очень высокой.
На этом фоне понятна резкая реакция американской администрации на то, что в октябре, за месяц до президентских выборов в США, истекут ограничения ООН на оружейные поставки в Иран. Команда Дональда Трампа не может допустить еще одного успеха Тегерана на пике предвыборной кампании. Вашингтон потребовал продления эмбарго на продажу оружия Ирану, но подобную резолюцию Совета Безопасности ООН наверняка заветируют Россия и Китай. Тогда в СМИ попала информация об американском плане B — разрушить соглашение изнутри.
Теоретически такая возможность у США была с самого начала: резолюция Совбеза ООН 2231, юридически оформившая СВПД и отменившая все предыдущие санкционные резолюции в отношении Тегерана, содержала механизм самоуничтожения. В случае обнаружения нарушений любая страна—частница соглашения могла запустить этот процесс, после чего резолюция 2231 отменялась и в силу вступали предыдущие пять санкционных резолюций, включавшие в себя помимо прочего заморозку счетов, банковские ограничения, запрет на поставки наступательного оружия в страну и досмотр иранских судов.
Насколько известно, администрация США рассматривала этот вариант еще в 2018 году, но предпочла им не пользоваться. То ли из-за того, что даже тогдашнему советнику по национальной безопасности Джону Болтону было понятно, что аргументы об иранском нарушении выглядят слабо, либо потому, что администрация Трампа посчитала, что силы американских санкций будет достаточно. Вашингтон официально заявил, что выходит из соглашения, и действовал в соответствии с этим последние два года.
Сегодня американская сторона готовится заявить, что это не помешает ей воспользоваться положениями соглашения. Между тем Иран уже заявлял, что возврат санкции ООН может заставить страну выйти не только из СВПД, но и из Договора о нераспространении ядерного оружия.
Механизм прекращения действия резолюции 2231 был уникальным и экспериментальным решением. Не вдаваясь в юридические подробности, был разработан инструмент обхода права вето постоянных членов Совета Безопасности в рамках одной отдельной взятой резолюции. В случае его задействования Соединенными Штатами остальные постоянные члены Совбеза ООН не смогут просто заблокировать американское решение, несмотря на очевидное злоупотребление.
Это не означает, что у членов Совета Безопасности совсем не останется правовых инструментов. Но любой из имеющихся вариантов будет беспрецедентным и создаст новые коллизии. Одним членам Совета Безопасности придется оспаривать права других в рамках принятой резолюции.
А в случае если США доведут процесс до юридического завершения, впервые в истории могут появиться разночтения в отношении того, какие резолюции Совбеза ООН действуют, а какие — нет.
Если великие державы начнут оспаривать фундамент международного права, это не сможет не сказаться на всей системе международных отношений.
Есть определенная надежда, что Вашингтон воздержится от такого шага. Шансы на это будут выше, если все участники СВПД выступят с совместным заявлением о том, что США полностью вышли из соглашения и американские действия в рамках резолюции 2231 не будут иметь юридической силы. Но в текущей геополитической обстановке сложно рассчитывать даже на это.
Европейские участники СВПД — Великобритания, Германия и Франция — едва ли выступят на одной стороне с Россией и Китаем против США.
В этой ситуации можно было бы начать с простого подтверждения предыдущих заявлений участников СВПД о том, что они сожалеют о выходе Вашингтона из соглашения.
Какими будут юридические аргументы и стратегии участников соглашения и чем завершится ситуация, сейчас сказать сложно. Но можно предположить, что даже возможность подобного развития событий похоронит саму концепцию использования аналогичных инструментов в будущем. Операция международной коалиции против Ливии фактически сделала невозможной дальнейшее использование бесполетных зон под эгидой ООН. Американское злоупотребление резолюцией 2231 будет означать отказ от других креативных решений в Совбезе ООН, что будет только усиливать тенденцию к парализации этого органа.