Бюджетные инвестиции в инфраструктурные проекты на условиях ГЧП должны дать возможность правительству выполнить майский указ президента РФ и по темпам экономического роста опередить Германию. В ближайшие шесть лет на строительство транспортной, социальной, цифровой инфраструктуры в России предполагается направить из бюджета не меньше 3,5 трлн руб.
Фото: Эмин Джафаров, Коммерсантъ / купить фото
Выполнить майские указы президента РФ Владимира Путина и его требование вывести Россию на пятое место в мире по объему ВВП по паритету покупательной способности (сейчас это место занимает Германия) и достичь более высокого темпа роста экономики, чем есть сейчас, без существенного увеличения инвестиций в инфраструктуру будет невозможно, считают в правительстве РФ. Согласно отчету Всемирного экономического форума за 2017 год, Россия, несмотря на сравнительно высокие темпы роста ВВП, по уровню развития инфраструктуры находится на 35-м месте в мире. Учитывая, что повышение позиции в рейтинге инфраструктуры должно приводить к пропорциональному росту экономической активности и снижению издержек в промышленности, правительство РФ считает своей главной задачей на ближайшие шесть лет резко нарастить инвестиции в развитие этого "узкого места" российской экономики и превратить инфраструктурный барьер в точку роста для бизнеса.
Вопрос об инфраструктурной ипотеке президент РФ впервые поднял на прошлогоднем Петербургском экономическом форуме, она же стала основной темой дискуссий и на ПМЭФ-2018, но до сих пор не стала понятным для инвесторов финансовым инструментом. Пока это лишь концепция, в которой в качестве заемщика выступает государство, а нужная ему инфраструктура строится с помощью кредитных средств — долгосрочных займов с пониженной процентной ставкой.
За год работы над поручением главы государства правительство пока лишь разработало "дорожную карту" мероприятий по развитию ГЧП в инфраструктурных проектах, из 16 пунктов часть уже выполнена в виде законопроектов, некоторые из которых уже приняты Госдумой. Одним из них в России учрежден новый инструмент бюджетного финансирования инфраструктуры — Фонд развития, который будет аккумулировать огромные суммы за счет внутренних государственных заимствований и использования механизмов ГЧП. По словам официальных лиц правительства, фонд заработает уже в 2019 году, однако ни конкретные механизмы наполнения, ни способы расходования средств, ни методика отбора проектов к реализации еще не согласованы правительством и остаются предметом межведомственной дискуссии.
Правительство выполнит инфраструктурный долг
По словам первого вице-премьера, министра финансов РФ Антона Силуанова, начиная с 2019 года в течение шести лет Фонд развития сможет занять и потратить до 3% ВВП. "Источником для такого фонда станут дополнительные государственные заимствования в объеме до 0,5% ВВП. Их объем на шестилетнем промежутке времени составит около 3,5 трлн руб. Это тот сбалансированный объем, который мы можем себе позволить",— сказал он.
По словам Антона Силуанова, в Минфине и правительстве намерены "использовать этот ресурс как элемент так называемого золотого правила, которое есть в бюджетной практике, когда дефицит бюджета направляется на создание новых активов, на капитальные вложения, на создание и стимулирование экономики, а не на текущее проедание". "Он будет направляться и в инфраструктуру, и в "цифру", и в отрасли, которые формируют человеческий капитал. Поэтому этот Фонд развития как раз и будет являться одним из источников бюджетного стимулирования более высоких темпов экономического роста",— пояснил первый зампред правительства--министр финансов.
Аналогичным образом представляют себе механизм инфраструктурной ипотеки и в Минэкономики. Как объяснил глава министерства Максим Орешкин в интервью телеканалу РБК в ходе Петербургского экономического форума, со следующего бюджетного цикла подход государства к бюджетным инвестициям существенно изменится.
"Если государство берет в долг и тратит эти деньги на текущие расходы — это путь в никуда,— подчеркнул он.— Если оно занимает и делает те инвестиции, которые приносят отдачу, то в результате долг может сократиться". По словам Максима Орешкина, "доходы от инфраструктуры зачастую находятся не внутри проектов, а вокруг них". "Строится, например, дорога, даже если она платная, она оказывает эффект на развитие всех территорий вокруг нее. Поэтому здесь без государственного финансирования не обойтись",— полагает глава Минэкономики.
Министерства раскрашивают инвестиции
Как технически будет организовано финансирование и расходование средств Фонда развития, пока неясно. В Минэкономики "Ъ" заверили, что концепция механизма инфраструктурной ипотеки и предложения относительно модели формирования и функционирования Фонда развития уже подготовлены и направлены в правительство, но подробностями не поделились. В Минфине предложения Минэкономики и возможные варианты работы Фонда развития комментировать отказались, но выступления официальных лиц министерства подтверждают, что вопросов по этой теме у них больше, чем ответов.
В конце июня замминистра финансов Владимир Колычев сообщил журналистам, что источники наполнения Фонда развития жестко не определены. "Мы не предполагаем законодательно закреплять источники финансирования Фонда развития инфраструктуры, с формальной точки зрения они могут быть любыми",— сказал он, уточнив, что одним из основных источников станут внутренние заимствования (их объем предполагается увеличить), а не внешние, поскольку финансирование инфраструктуры в России будет осуществляться в рублях.
По словам другого замминистра финансов Сергея Сторчака, "концепция и идеология Фонда развития все еще обсуждается". "Основной вариант, который озвучен руководством страны,— обеспечить дополнительную продажу рублевых облигаций. Что это будут за облигации, будут ли они отличаться от обычных ОФЗ — решения конкретного пока нет",— процитировало Сергея Сторчака агентство "Прайм" в конце июня. "Неочевидно на сегодняшний день, сумеем ли мы эти облигации как-то окрасить, сделать их понятной, действительно инфраструктурной облигацией, как это некоторые страны уже делают",— сказал замминистра финансов.
Фонд развития притягивает инвесторов
Фонд развития создается "внутри бюджета", поэтому никаких исполнительных органов у него нет — это будет лишь счет в государственном казначействе. Тем не менее привлечение соинвесторов в проекты с участием этих денег должно стать одним из главных условий расходования средств фонда. "Очень важно, чтобы на каждый рубль бюджетных инвестиций приходился большой объем частных инвестиций — как в сами инфраструктурные объекты, так и в строительство объектов в промышленности, в развитие городов и другой инфраструктуры вокруг этих объектов",— отметил Максим Орешкин.
Он рассказал, что уже прорабатывается вопрос о взятии займа в Азиатском банке инфраструктурных инвестиций, эти средства тоже могут пойти на реализацию инфраструктурных проектов с участием Фонда развития. "Задача — максимально привлекать соинвесторов, приоритет будет отдаваться тем проектам, которые на рубль бюджетных инвестиций в сам проект привлекают частные инвестиции в той или иной форме. И второй критерий — социально-экономический эффект",— пояснил глава Минэкономики.
Уже ясно, что одним из партнеров Фонда развития может стать Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ). Как заявил глава организации Кирилл Дмитриев на июньской встрече с президентом РФ Владимиром Путиным, в совместные проекты с Фондом развития в сфере инфраструктуры и технологий РФПИ рассчитывает привлечь от партнеров и соинвесторов более 7 трлн руб. "Эти инвестиции позволят увеличить ВВП на 2% в год",— подсчитал он.
В РФПИ добавляют, что фонд уже отобрал свыше 70 наиболее перспективных проектов с прицелом на развитие крупнейших агломераций России и создание магистральной инфраструктуры, связывающей эти агломерации. "Реализация данных проектов позволит существенно ускорить экономический рост страны. Проекты будут финансироваться с привлечением частных инвестиций при участии РФПИ, что позволит мультиплицировать эффект от средств, выделяемых государством",— отметили в пресс-службе РФПИ.
Более того, РФПИ обозначен в "дорожной карте" "инфраструктурной ипотеки" в качестве соисполнителя в 13 из 16 пунктов. Как рассказали "Ъ" в пресс-службе РФПИ, ему отводится роль "инвестиционного фильтра": "Задачи РФПИ состоят в отборе наиболее перспективных проектов, которые будут максимально способствовать росту ВВП и достижению иных целей, обозначенных в программной речи президента РФ". РФПИ будет также "участвовать в оптимизации объемов и форм господдержки", но окончательное решение по реализации рассматриваемых проектов будет принимать правительство, подчеркнули в фонде.
На расходование 3,5 трлн руб. "инфраструктурных" денег претендуют и другие институты развития. В середине июня, на следующий день после объявления о создании Фонда развития на заседании правительства, в недавнем прошлом первый вице-премьер, а ныне глава госкорпорации ВЭБ Игорь Шувалов заявил, что за счет этих средств может быть проведена докапитализация ВЭБа. "Наша предварительная с министром финансов, первым заместителем председателя правительства договоренность — что часть этих средств будет направлена на докапитализацию Внешэкономбанка",— сказал он.
Проекты проходят естественный отбор
Банковский сектор ожидает "инфраструктурного бума" в ближайшие шесть лет, но пока Фонд развития как инвестиционный инструмент еще не сформировался, констатируют участники рынка. Для них более важно, чтобы как можно скорее были внесены изменения в законодательство о ГЧП и концессиях, которые уже неоднократно обсуждались на уровне экспертного сообщества и необходимы для действующих и готовящихся к заключению инфраструктурных проектов.
В соответствии с "дорожной картой" Минэкономики подготовило несколько законопроектов, большинство из которых уточняют правовое регулирование ГЧП-проектов и направлены на создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в инфраструктуру. Одна из ключевых поправок предусматривает передачу Минэкономики полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ГЧП, разграничение государственных закупок и ГЧП, совершенствование конкурсных процедур отбора частных партнеров и концессионеров. В пресс-службе министерства сообщили, что первые варианты методики отбора инвестпроектов для реализации с помощью средств Фонда развития уже подготовлены Минэкономики и проходят межведомственные обсуждения.
Еще один законопроект, уже внесенный правительством в Госдуму, позволяет сохранить стабильность автодорожных строительных проектов в процессе налоговой реформы. Он закрепляет за концессионерами автотрасс право не применять новый порядок выплат НДС до 2023 года. Для инфраструктурных проектов в остальных отраслях таких исключений не сделано, но концессионные соглашения все равно пострадать не должны, считают в министерстве, хотя признают, что бюджетные траты и перенос сроков вполне возможны. "Закон о концессиях в случае увеличения налогового бремени обязывает концедента принять меры к восстановлению экономического баланса концессий и окупаемости инвестиций, в том числе различные меры финансовой поддержки и увеличение срока реализации проекта. Вместе с тем для проектов, планируемых к реализации, увеличение ставки НДС потребует корректировки финансовых моделей проектов и параметров финансового участия публичной стороны",— сказали "Ъ" в пресс-службе Минэкономики.
Защита должна быть полной
В крупнейших банках, имеющих большой опыт реализации инфраструктурных ГЧП-проектов, с удовлетворением отмечают, что разработанные Минэкономики законопроекты уточняют механизмы возврата долгосрочных инвестиций, без чего трудно говорить о полномасштабном раскрытии потенциала инфраструктурной ипотеки.
По словам исполнительного директора департамента инфраструктурных проектов и государственно-частного партнерства Газпромбанка Марии Скрябиной, в тех формулировках, в которых сейчас находятся законопроекты, в России будут применяться две основные формы бюджетного участия при создании новой инфраструктуры. Кроме классического капитального гранта в законодательстве появится понятие платы концедента, за счет которой можно будет компенсировать расходы после начала эксплуатации объекта, в том числе для обеспечения гарантированного минимального дохода частному партнеру, если это установлено концессионным соглашением.
"Если капитальный грант, как и прежде, можно потратить на компенсацию лишь части расходов на строительство объекта, то размер платы концедента может представлять собой как частичное, так и полное покрытие издержек концессионера, в том числе с учетом параметров доходности проекта",— пояснила она.
Отсутствие в законе четких формулировок по этому поводу привело к наделавшему много шума в ГЧП-отрасли "башкирскому делу". В феврале прошлого года Федеральная антимонопольная служба (ФАС) отменила итоги концессионного конкурса по проекту строительства автодороги Стерлитамак--Магнитогорск стоимостью 22 млрд руб. Антимонопольщики сочли, что если государство возмещает расходы на строительство инфраструктурного объекта полностью, то такой проект по всем признакам больше похож на "имитацию концессии" и, по сути, представляет собой господряд. Участникам проекта и курирующим его министерствам потребовалось больше полугода, чтобы в апелляционной судебной инстанции подтвердить ошибки ФАС в трактовке законодательства о концессиях и добиться признания законности проведения конкурса. Как отмечали тогда специалисты, решение суда, состоявшегося в ноябре прошлого года, лишь "снизило риски" концессионеров, в том числе будущих, и полностью исключить их возможно только посредством уточнения формулировок закона.
Защита инвестора от изменений регуляторного, и прежде всего налогового, режима — одна из наиболее значимых мер оптимизации законодательства о ГЧП. Мария Скрябина считает, что поправку к налоговому законодательству, касающуюся автодорожного строительства, необходимо распространить на все концессионные и ГЧП-проекты, которые, как правило, имеют целью социально-экономическое развитие регионов, сами по себе инвестиционно непривлекательны и не могут быть реализованы на иных условиях.