Задачка на пять триллионов

8 июня Россия отметила День социального работника. За 317 лет, прошедшие с момента подписания Петром I соответствующего указа, пройден большой путь, и вот занятное совпадение: цифра 317 была повторена недавно на Петербургском международном экономическом форуме, где вице-премьер по социальным вопросам Татьяна Голикова заявила о наличии в стране «более 317 социальных услуг», оказываемых россиянам, однако многие из этих услуг… не пользуются спросом. Выходит, принятие нового закона «Об основах социального обслуживания граждан» (вступил в силу в 2015 году), где порядок предоставления таких услуг был облегчен, а к их оказанию были привлечены в том числе негосударственные структуры и даже индивидуальные предприниматели («Огонек» писал об этом подробно в № 5 от 6 февраля 2017 года), не изменило ситуации. А что может изменить? И как навести порядок не только в сфере соцуслуг, но и во всей системе социальных обязательств государства (куда входят еще и льготы, субсидии, программы по обеспечению жильем, пенсии)?

Нынешняя система соцобязательств — родом из советских времен. Конечно, она претерпела многочисленные изменения в период бурных 90-х, а часть реформ увели ее довольно далеко от славного прошлого, но все же с того времени сохранилось главное — ориентация на помощь прежде всего социально незащищенным категориям населения. Для любого государства, позиционирующего себя как социальное, в этом ничего зазорного нет, скорее, наоборот — бедным, старикам, детям, инвалидам должно помогать. И не жалеть на это средств, что Россия и делает: на расходы по графе «социальная политика» только из федерального бюджета в прошлом году было выделено более 5 трлн рублей.

Между тем часть этих немалых средств, по оценкам специалистов, по сути, распыляется в никуда: система исправно выплачивает пособия, пенсии, субсидии и т.д. просто по факту принадлежности гражданина к той или иной социальной категории, которая по закону имеет право на получение соответствующей помощи от государства, не соотнося эти выплаты ни с реальными потребностями их получателей, ни с общегосударственными целями. Невольно возникает вопрос: а позволяют ли имеющиеся социальные инструменты решать такие глобальные задачи, как, например, демографическую проблему или снижение уровня бедности? И все ли нуждающиеся в социальной помощи россияне учтены действующей системой?

Для того чтобы быть официально признанным бедным, россиянину нужно получать доход ниже прожиточного минимума (сегодня он составляет 11 163 рубля). Но бедность может иметь и другое измерение. Например, по словам ведущего научного сотрудника лаборатории исследований социального развития Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС, доктор экономических наук Александры Поляковой, в международной практике рассчитывают долю населения, имеющего доходы ниже границы бедности, установленной на международном уровне с учетом паритета покупательной способности. К примеру, в России в 2016 году доходы ниже 3,9 доллара в день имели 0,4 процента населения, 5 долларов — 1 процент и ниже 10 долларов — 7,7 процента. И пока российские власти вменяют себе в заслугу приравнивание величины минимального размера оплаты труда (МРОТ) к прожиточному минимуму, мир уже давно уходит от «минималки» к более эффективным параметрам — учету потребительского бюджета и анализу бюджетов домохозяйств.

Прожиточный минимум (он же «минимальная потребительская корзина») — величина условная. Более того, прожиточных минимумов много, они считаются отдельно для каждого региона, а также для каждой из групп — детей, пенсионеров, трудоспособных россиян. Бюджет домохозяйств, напротив, определяется единой методикой: он учитывает целый ряд показателей помимо официальной зарплаты и стоимости имущества (доходы от акций, депозитов, сдачи в аренду жилья или земель, пенсии, стипендии, выигрыши, наследство), да еще и приносимые в «общую копилку» всеми членами семьи.

Понятно, что при использовании этого инструмента картина будет иной. Какой? Увы, в близкой перспективе мы об этом не узнаем и даже не поймем, сократится или вырастет число россиян, нуждающихся в социальной помощи: для этого необходимо сначала сформировать единую и, что не менее важно, полную базу данных по доходам и имуществу россиян — об этом пока можно только мечтать.

В отличие от прожиточного минимума, который учитывает лишь базовый набор товаров и услуг, необходимый для выживания, этот параметр шире — включает и некоторые дополнительные траты, которые позволяют создавать условия для удовлетворения основных материальных и духовных потребностей человека.

Возможен ли в России переход на расчеты объемов соцпомощи, исходя из величины потребительского бюджета? Теоретически — да. По крайней мере, в нынешнем правительстве есть сторонники такой реформы: вице-премьер Татьяна Голикова, будучи еще главой Счетной палаты, дважды за последние полгода предлагала перейти в расчетах на этот параметр (в последний раз — пару месяцев назад на коллегии Минфина). Но есть и противники, которых пока явное большинство: переход на новую систему видится им затратным и по деньгам, и по усилиям, и… по последствиям.

С тревогами по поводу денег и усилий все понятно (потребуется увеличить траты в бюджетах всех уровней, поскольку новый критерий оценки будет явно выше прежнего ровно настолько, насколько минимальный набор продуктов, услуг и товаров меньше среднего, к тому же увеличение объемов социальных выплат — это двойная трата для бюджета: и по части растущих расходов, и, как неизбежное следствие, растущей инфляции). С последствиями интереснее: «традиционалисты» опасаются, что при переходе на новую систему расчета соцобязательств число нуждающихся в них резко возрастет, а в результате возникает риск потери части среднего класса, которая по уровню потребительского бюджета плавно переместится в категорию «бедные». А это, дескать, испортит и имидж, и статистику, и «социальный климат».

При этом за бортом остается очевидное: чтобы создать по-настоящему деятельную систему социальной поддержки, в которой число нуждающихся в такой помощи со стороны государства будет максимально приближено к действительности, а система мер по их соцзащите соответствовать их потребностям, без перемен в подходах не обойтись. Ведь сегодня пенсионеру, например, больше необходим ноутбук для общения по Skype с детьми, живущими далеко, чем направление в санаторий, а матери-одиночке вместо положенных ей по нормативам в каком-либо из регионов кубометров дров жизненно важно получить бесплатный доступ в интернет, чтобы заработать на нормальную жизнь для себя и ребенка.

Впрочем, еще в 2016 году эксперты Независимого института социальной политики (НИСП) доказывали, что сделать все соцрасходы адресными не удастся: долю таковых можно довести разве что до 30 процентов в региональных бюджетах и до 20 процентов в федеральном. Так или иначе, а процесс это длительный, займет годы.

Как бы ни были сильны аппаратные страхи, избежать реформы системы расчетов не получится, в противном случае расходы на социальную политику будут лишь расти год от года, а результата в виде решения сколь-либо амбициозной задачи, например сокращения числа бедных, видно не будет. Впрочем, затраты растут и сегодня. И все больше на федеральном уровне. Как пояснила «Огоньку» главный научный сотрудник Института социальной политики ВШЭ Наталья Зубаревич, регионы подходят к вопросу финансирования программ соцзащиты куда более гибко, когда речь идет о получателях региональных пособий, льгот и услуг. Отсюда и такое разнообразие и в количестве, и в величине выплат.

Но сосчитать всех россиян, кому требуется помощь от государства,— половина дела. По словам Поляковой, нужно еще и провести тотальную инвентаризацию имеющихся на сегодняшний день социальных инструментов. Потребуется предметная оценка каждой услуги: ее стоимость, затраты на ее администрирование, стоимость отказа от предоставления услуги против стоимости замещения услуги другой (сделать это необходимо, и именно об этом говорила Татьяна Голикова на ПМЭФ). Плюс надо дать оценку эффективности различных услуг и льгот с точки зрения развития тех сфер, в которых они применяются, а также пересмотреть подходы к оценке их качества, например прекратив практику самооценки или оценки вышестоящей организацией.

Еще одна проблема — законодательно закрепленный принцип оказания соцподдержки по месту регистрации заявителя. При условии высокой внутренней миграции и мобильности населения сегодня невозможно даже точно подсчитать, сколько нуждающихся в соцпомощи находится на той или иной территории в конкретный момент времени. А как быть, если, скажем, житель Тулы ездит на работу в Москву (то есть налоги он платит в столице): где ему получать помощь и какой субъект должен за это платить? Как оперативно статистически учесть его местонахождение для планирования расходов? Вывод простой: замены требует сам принцип — нужно сделать его экстерриториальным.

И, конечно, главное — инвентаризация услуг должна вестись в контексте достижения целей, установленных новым майским указом президента. Тогда и классификация услуг будет осуществляться по иным принципам, в привязке к сферам регулирования: демография, уровень и качество жизни, цифровизация и т.д. Иными словами, нужно смотреть не на категории получателей услуг, а на цели и результаты, которые планируется достичь, оказывая соцподдержку.