Вся отечественная коммунальная инфраструктура построена в период урбанизации СССР 1950-1980-х годов. И ее допустимый срок эксплуатации (порядка 50 лет) уже истекает, а эффективность снижена вследствие износа, морального старения, изменения социально-экономических условий. Сегодня в России ставка делается на государственно-частное партнерство (ГЧП), когда частный бизнес может осуществлять инвестиции в муниципальное имущество из расчета, что они будут окупаться в течение срока концессии или договора ГЧП.
Фото: Геннадий Гуляев, Коммерсантъ / купить фото
Очевидно, что модернизация инфраструктуры требует денег и знаний. По части денег спустя 20 лет реформ она постепенно подходит к рыночным решениям. Раньше инфраструктуру создавали за бюджетные средства, потом все капитальные затраты пытались покрывать за счет тарифов. По мере сокращения бюджетного финансирования капитальных вложений и износа инфраструктуры рос и тариф. Система же еще больше приходила в упадок.
Единовременные масштабные капиталовложения могли бы переломить ситуацию, но бюджетная система и коммунальный сектор устроены таким образом, что таких долгосрочных заимствований позволить себе не могут. Программа модернизации Водоканала, например, в Ростове-на-Дону по объему финансирования больше, чем мог бы привлечь городской бюджет.
Вложения с ограничениями
Частный бизнес массово пришел в коммунальный сектор в начале 2000-х, когда страна вошла в тройку крупнейших (после Великобритании и Франции) европейских рынков частного управления коммунальной инфраструктурой. Однако в 2006 году были введены дополнительные ограничения ФАС к процедурам передачи муниципального имущества в аренду. В части инвестиционных обязательств концедентов (то есть муниципальных и региональных властей) такие договоры в основном представляли собой декларации о намерениях, показатели качества и программы инвестиций в них в большинстве случаев не фиксировались.
В свою очередь, инвесторы не брались фиксировать свои обязательства, потому что показатели качества и обязательства по тарифному регулированию нигде не определялись. Сейчас на конкурсах в условиях договоров прописываются минимальные тарифы, при которых концессионеры должны выполнить возлагаемые на них обязательства за наименьшие деньги и при фиксированном качестве. В одной из первых новых концессий по частной финансовой инициативе в г. Вязники Владимирской области, подготовленной с участием ФЦПФ, долгосрочные параметры тарифного регулирования, как отмечает управляющий директор ФЦПФ Сергей Сиваев, установлены на весь период действия соглашения — до 2035 года.
Еще одно ограничение для развития рынка — государственная политика, связанная с ограничением роста стоимости коммунальных услуг. Это вопрос социальной политики, несмотря даже на то, что средняя доля семейных расходов за коммунальные услуги в России составляет 7-8%, и это невысокий уровень по сравнению с развитыми странами: месячный объем потребления воды в среднем по стране стоит как одна банка импортного пива. Возможность повысить тарифы может быть рассмотрена, если привлекаются инвестиционные деньги, реализуется проект и улучшается качество услуг, за потребление которых уже надо платить более высокую цену. Такой принцип, будь он принят, увеличил бы притоки инвестиций в коммунальный сектор.
Поэтому сейчас реально привлекать частные инвестиции только в те проекты развития коммунальной инфраструктуры, которые приводят к резкому сокращению текущих издержек, операционных затрат, когда есть возможность без роста тарифов вернуть вложенные деньги. Прежде всего это сектор теплоснабжения.
Тепловой эффект
Высокая стоимость энергоресурсов приводит к большим бюджетным расходам на субсидирование тарифов на тепло и электроэнергию для населения, а также тяжелым бременем ложится на бизнес. Например, на Дальнем Востоке и Крайнем Севере есть населенные пункты, где нет централизованного электроснабжения и киловатт стоит 25-30 руб., тогда как в европейской части России — 2-5 руб.
Как говорит заместитель председателя правительства Хабаровского края Николай Брусникин, такие проекты в регионе предполагают замену дизельной генерации электрической энергии и устаревших котельных на высокоэффективные мини-ТЭЦ, работающие на местном топливе и обеспечивающие реализацию других инновационных решений в сфере теплоэнергетики. Подобные объекты сейчас привлекают пристальное внимание инвесторов, потому что они окупаемы. Массовый запуск проектов мини-ТЭЦ готовится сейчас совместно ФЦПФ и Дальневосточной энергетической управляющей компанией на Дальнем Востоке: в Хабаровском, Забайкальском, Камчатском, Красноярском и Приморский краях, Республике Бурятия и Республике Саха (Якутия).
Водные процедуры
С водоснабжением ситуация сложнее. За счет низкой стоимости воды инвестиционный потенциал этой сферы невелик. Но есть положительные сдвиги. В июне вступило в силу концессионное соглашение по модернизации систем водоснабжения и водоотведения в Волгограде, которое стало одним из крупнейших инвестиционных проектов в коммунальной отрасли на европейском рынке.
Общая величина привлеченных инвестиций в него до 2018 года составит 7,1 млрд руб. В дальнейшем планируются капвложения в 50,9 млрд руб. Масштабные инвестиции в инфраструктуру должны быть обеспечены за счет средств негосударственных пенсионных фондов (НПФ), которые обладают длинными ресурсами. Финансирование НПФ оказывается возможным в рамках решения Банка России о возможности инвестирования средств НПФ в облигации концессионеров, реализующих концессионные соглашения, в том числе на уровне субъектов РФ и крупных муниципалитетов.
"На сегодняшний день концессионером профинансировано мероприятий на сумму 300 млн руб., а до конца 2015 года инвестиции составят суммарно 900 млн руб.",— говорит Юрий Сизов, первый заместитель гендиректора ЗАО "Лидер", компании--организатора финансирования. По его мнению, законодательство о концессионных соглашениях позволяет эффективно защищать интересы концессионеров и инвесторов, в том числе с точки зрения обеспечения возврата инвестиций.
В рамках реализации концессионного соглашения муниципальные власти совместно с концессионером решают, в частности, проблемы учета объектов концессии и иного имущества, которое принимается в управление, а также массового перезаключения договоров водоснабжения и водоотведения с потребителями. В большинстве случаев концессионер не действует с чистого листа, а использует опыт, квалификацию и знание местных условий сотрудников действующих эксплуатационных предприятий. В Волгограде, например, концессионер ООО "Концессии водоснабжения" заключил договор на эксплуатацию с действующим МУП "Городской водоканал Волгограда", много лет обслуживающим эти объекты. Эта модель на фазе формирования рынков является классической: так развивались и формировались сети национальных и международных операторов коммунальной инфраструктуры, например французские Suez или Veolia. Таким образом, частный бизнес в рамках концессии привносит не только деньги, но и способствует формированию цивилизованной системы управления коммунальными объектами. Эффективная работа оператора по договору с концессионером — это и качественные услуги, и возвратность привлеченных в проект средств.
Свалка для инвесторов
Если в теплоснабжении ситуация характеризуется высокими тарифами и низкой эффективностью, а в водоснабжении — низкими тарифами и низкой эффективностью, то ситуация с мусором совершенно иная. Санитарная задача с удалением твердых коммунальных отходов (ТКО) из городов решается, но промышленности для решения экологической задачи по их переработке и безопасному захоронению в стране практически нет: полигоны заполнены, не хватает мощностей заводов по переработке. Из ежегодно образующихся в России 70 млн тонн ТКО не более 5% проходят переработку и вовлекаются в последующий оборот, а 95% подлежат захоронению.
По данным Госреестра, специально обустроенных мест для размещения отходов (полигонов) в целом по стране функционирует 1399, санкционированных свалок — 7153 (занимают площадь 4 млн га). В разы больше несанкционированных — более 17,5 тыс., не оборудованных средствами специальной защиты почв, вод и прилегающих территорий. При этом ежегодная упущенная выгода от потери ценных видов материалов (цветных металлов, стекла, бумаги, пластика) при размещении несортированных отходов на полигонах составляет минимум 68 млрд руб. Тогда как в странах Европейского союза, например, до 90% отходов перерабатывается.
Для решения этой проблемы нужны огромные капиталовложения. В этой отрасли начинают активно использоваться средства НПФ для инфраструктурных инвестиций. "В России уже реализуется ряд проектов в сфере обращения с отходами на основе концессионных соглашений: в Нижегородской, Саратовской, Мурманской, Архангельской, Волгоградской и других областях,— рассказывает Юрий Сизов.— Сегодня ЗАО "Управление отходами" реализует восемь концессионных соглашений в шести субъектах РФ с общим объемом инвестиций около 10 млрд руб.". Это очень большой объем для отрасли. Для сравнения: в 2014 году на охрану всей окружающей среды из бюджетной системы РФ было выделено 70,2 млрд руб. , из них расходы на сферу обращения с ТКО составили 5 млрд руб., и только 12% из них имели инвестиционную составляющую.
Потребности, конечно, еще больше. Потенциальный рынок традиционных технологий сортировки и захоронения оценивается в 300 млрд руб. для всей страны. Но, например, проект Ростеха со строительством 15 мусоросжигающих заводов в Московской области стоит около 400 млрд руб. Объем необходимых капитальных вложений на строительство межрегиональной индустриальной системы обращения с отходами ЦФО (включая Москву и Московскую область) оценивается в 511 млрд руб. Предполагается создать пяти-восемь промышленно-коммунальных предприятий полного цикла, сформировав для них эффективную логистику доставки ТКО большегрузным транспортом от перегрузочных станций в регионах. По сравнению с созданием аналогичных региональных цепочек сбора и простой переработки отходов межрегиональная индустриальная система позволяет снизить объем капвложений на 20%, сократить площадь выводимых из оборота земель в 2,5-3,2 раза, вовлечь в переработку до 75% ТКО. "Такой шаг не просто целесообразен, а жизненно необходим в таком большом округе из 18 регионов с высочайшей плотностью населения. ТКО могут и должны рассматриваться как ценный ресурс — материальный или энергетический. Поэтому выходом должно стать именно создание в округе единой межрегиональной системы переработки ТКО, когда потоки отходов распределяются равномерно и логистика выстраивается с учетом загруженности объектов. Создание индустриальной системы может быть поддержано государственным и муниципальным заказом на продукцию из вторсырья. Все это привлечет малый бизнес, создаст дополнительные рабочие места",— отмечает начальник Управления государственного экологического контроля Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Наталья Соколова.
Чтобы организовать такой масштабный проект, также возможно использовать механизм концессий в форме, успешно применяемой в сфере дорожного строительства — в виде платы концедента с учетом эксплуатационной готовности перерабатывающих мощностей, за счет собираемых в его пользу платежей потребителей, платы за ответственность производителей, иных экологических сборов и за вычетом плановых доходов концессионера от сбыта продукции из вторсырья.