Больше года российские власти активно занимаются созданием института, который, защищая интересы бизнеса, сможет улучшить инвестиционный климат в стране. При этом если федеральный закон уже подписан и правозащитником предпринимателей при президенте выбран Борис Титов, то в регионах еще идет процесс формирования структуры омбудсменов и принятия законопроектов. Как именно выбирают бизнес-уполномоченных, выяснял BG «Малый и средний бизнес».
Законно уполномоченный
Впервые о необходимости создания института уполномоченного по защите прав предпринимателей тогда еще премьер Владимир Путин заговорил в своей предвыборной программе в феврале 2012 года. Эта мера, по его словам, должна была способствовать формированию благоприятной инвестиционной обстановки и повышению конкурентоспособности страны на мировом уровне. Как тогда говорилось, российский институт правозащитников, в том числе бизнес-омбудсменов, создается по опыту европейских стран. Там система уполномоченных, «наблюдающих за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан» (Юридическая энциклопедия — «Ъ»), начала формироваться еще в XIX веке. В одних странах институты создаются при президенте, в других — при правительстве или парламенте, в третьих работают как общественные организации. Омбудсмены могут быть наделены разными полномочиями и отвечать за разные сферы законодательства, но, как правило, везде создание института предусмотрено конституцией или другими законами. Правозащитник является «должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады» (определение Международной ассоциации юристов — «Ъ»). И если в европейских странах эти посты остаются за юристами, то Россия пошла по другому пути.
Бывший на тот момент председателем общественной организации «Деловая Россия» Борис Титов (ныне уполномоченный по правам предпринимателей — «Ъ») высказал мысль, что омбудсменом должен стать человек, прежде всего имеющий профессиональный опыт предпринимательской деятельности. «Он должен понимать, как строится бизнес, какие проблемы у бизнеса в нашей стране, быть ближе к земле именно как предприниматель», — отмечал господин Титов. По его мнению, правозащитник также должен обладать «авторитетом у власти, понимать, как строится общественная работа и государственные институты». Его поддержали представители других общественных организаций, отстаивающих интересы и права предпринимателей.
Понимание того, как должна выглядеть структура института уполномоченного, менялось несколько раз. Сначала предполагалось создать совет по защите прав предпринимателей и сформировать соответствующее подразделение в составе Генпрокуратуры. Потом было принято новое решение: должность правозащитника будет государственной, назначенный на этот пост получит чрезвычайные полномочия и фактически «вручную» займется урегулированием основных проблем предпринимателей. Позже стало ясно, что для полноценной работы института нужен аппарат, центр, куда предприниматели могут обращаться с проблемами, несколько общественных омбудсменов, курирующих отдельные темы, и региональная структура правозащитников. Несколько раз серьезно корректировался и закон о бизнес-омбудсмене.
Первая редакция закона наделяла правозащитника широким кругом полномочий — от приостановки действия ненормативных актов, решений органов госвласти, должностных лиц до свободного посещения тюрем и следственных изоляторов. При подготовке авторы законопроекта опирались на конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека». Планировалось, что при рассмотрении жалоб предпринимателей на решения, действия или бездействие чиновников, нарушающих права бизнесменов, уполномоченный сможет запрашивать необходимые сведения у органов госвласти и должностных лиц и приостанавливать исполнение их решений до рассмотрения дела судом. Однако, когда документ вышел из правительства, многие из этих прав оказались вырезаны из законопроекта. Хотя ко второму чтению в Госдуме часть прав омбудсменам все же вернули. Корректировка закона продолжилась и после его принятия думой и одобрения Советом федерации. Третье внесение поправок ожидается в конце декабря.
Омбудсмен уполномочен заявить
На должность федерального уполномоченного по защите прав предпринимателей Борис Титов официально был назначен 21 июня 2012 года. По его замыслу аппарат уполномоченного (порядка 35 человек) должен работать в координации с общественными организациями:
Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП), «Деловой Россией», «Опорой России». Кроме того, Борис Титов говорил о необходимости создания ситуационного центра, где предприниматели смогут получить консультации юристов. Также он планировал, что новая система по защите прав предпринимателей будет помогать другим органам, в том числе правоохранительным, обеспечивать права бизнеса. Однако первые же рабочие шаги господина Титова привели к конфликтам.
В феврале 2013 года правозащитник попросил генерального прокурора РФ Юрия Чайку усилить прокурорский надзор за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие в Нижнем Новгороде, Башкирии и Астраханской области, из-за давления на бизнес. «К сожалению, именно уголовное право стало основным инструментом коррупционного давления на бизнес. Важно добиться того, чтобы хозяйственные споры рассматривались не в уголовном, а в гражданском правовом поле. При том, что ситуация в стране в целом неблагополучная, есть регионы особого пристального внимания, к которым мы относим Нижний Новгород, Башкортостан, Астраханскую область», — сообщил господин Титов на Всероссийском совещании прокуроров. После это в следственной части ГУ МВД по Нижегородской области прокуратура, управление собственной безопасности и следственный департамент МВД провели проверки. По словам начальника следственной части регионального управления МВД Альберта Витушкина, «самым внимательнейшим образом изучались дела по жалобам восьми предпринимателей, которые якобы обратились к уполномоченному по правам предпринимателей Титову через уполномоченного по защите прав предпринимателей в Нижегородской области Павла Солодкого. «Публичные обвинения в СМИ о том, что следствие якобы незаконно на кого-то давит, что мы тут коррупционеры и рейдерством занимаемся, не подтвердились даже на один процент. Кстати, некоторые из этих предпринимателей уже были осуждены по экономическим преступлениям, некоторые — дважды, причем приговоры вступили в законную силу», — рассказывал тогда «Ъ» господин Витушкин. В результате в конце марта 2013 года в Генеральной прокуратуре состоялось совещание, на котором присутствовали Борис Титов и Павел Солодкий, и разбиралась каждая жалоба, поступившая из Нижегородской области. По словам Альберта Витушкина, были сделаны выводы о том, что тревогу бизнесменам и уполномоченному стоит поднимать лишь на стадии доследственной проверки, когда оперативные работники собирают материал. «Если коммерсанты усматривают некий „заказ“, считают, что что-то в действиях сотрудников полиции неладно, они вправе жаловаться уполномоченному. Но когда следственным органом установлен состав преступления, возбуждено уголовное дело, а тем более дело уже идет в суд — только суд вправе поставить точку. Иначе получается, что уполномоченный по правам предпринимателей вмешивается в ход следствия, пытается на него повлиять», — говорил господин Витушкин. Однако этим дело не завершилось, и в августе 2013 года Альберт Витушкин подал иск в суд о защите чести и достоинства к Павлу Солодкому. Полковник юстиции требовал признать недействительными и порочащими его честь сведения, переданные господином Солодким уполномоченному при президенте по правам предпринимателей. При этом он оговорился, что готов отозвать иск и требование компенсации морального вреда в 100 тыс. руб., если предприниматель публично извинится перед ним. Павел Солодкий тогда заявил, что к встрече с Альбертом Витушкиным в суде готов.
Между тем, несмотря на судебный иск, в сентябре 2013 года, приехав в Нижний Новгород на Международный бизнес-саммит, Борис Титов на встрече с предпринимателями вновь заговорил о давлении правоохранительных органов на бизнес. По его словам, регион выбивается из общей статистики жалоб: более 70% обращений от местных предпринимателей связано с уголовным преследованием (всего от местного бизнеса омбудсмену поступило около 30 обращений). При этом он добавил, что сами бизнесмены дают много поводов для уголовного преследования, «устраивая драки между акционерами», деля активы, обвиняя друг друга в воровстве и пытаясь привлечь каждый на свою сторону правоохранительные органы. Впрочем, отдельная претензия была высказана и в адрес следственной части областного управления МВД. Бизнес-уполномоченный призвал Альберта Витушкина «доказать свою правоту в публичной дискуссии» с недовольными им бизнесменами, а «не пытаться обелить себя юридическими уловками». Между тем рассмотрение дела по иску Альберта Витушкина к Павлову Солодкому назначено на декабрь 2013 года, и не исключено, что противостояние продолжится не только в судебной плоскости, но и в публичной.
По правам регионов
Вслед за федеральным законом положения о бизнес-уполномоченных должны были появиться в регионах. Институт омбудсменов в Приволжье аппарат полномочного представителя президента планировал сформировать в июне 2013 года. Как предполагали в полпредстве, новая структура должна не только взять на себя функцию сбора жалоб от предпринимателей и дальнейшему их урегулированию на уровне муниципальных и региональных властей, но и снижать административные барьеры для малого и среднего бизнеса и противодействовать коррупции. По мнению заместителя полпреда, инвестиционного уполномоченного в ПФО Галины Изотовой, в Приволжье и, в частности, в Нижегородской области существует много проблем в сфере развития предпринимательства и привлечения инвестиций: «Жалобы, поступающие от инвесторов и предпринимателей, подтверждают это. Дана оценка ситуации по инвестклимату и в округе, и в каждом регионе отдельно. ПФО находится по привлечению инвестиций на третьем месте в России, а по прямым иностранным инвестициям — на пятом. Не самые хорошие показатели. В этих условиях новый институт нам нужен, как вторая рука», — говорила Галина Изотова, добавляя, что она как инвестиционный уполномоченный следит за инвестклиматом и деловой активностью в округе в целом, а новый уполномоченный сконцентрируется на решении конкретных проблем. Однако процесс затянулся, и создание совета инвестиционных уполномоченных в округе перенесли на декабрь.
Тем не менее несколько регионов ПФО, в частности республики Мордовия и Марий Эл, достаточно быстро приняли законы об уполномоченном по правам предпринимателей, используя федеральную модель. Другие подошли к вопросу более обстоятельно. Например, Нижегородская область. Законопроект детально обсуждался на комитетах законодательного собрания, и, хотя депутаты не считают институт бизнес-уполномоченного самым эффективным механизмом улучшения инвестиционного климата, в региональный законопроект было внесено более 20 поправок. По словам инициатора поправок к модельному федеральному закону председателя комитета по бюджету и налогам Александра Шаронова, они позволят привести проект в соответствие с законодательством региона. «У нас есть региональные законы об уполномоченном по защите прав человека и по защите прав ребенка. Мы приняли решение, что закон о бизнес-омбудсмене должен соответствовать двум другим. Например, мы внесли поправку, по которой кандидатура правозащитника будет выбираться тайным голосованием на заседании законодательного собрания, а не просто утверждаться губернатором, как было до этого», — пояснил депутат. Между тем Александр Шаронов отмечает, что региональный закон был принят только из-за существования федерального. «Мне кажется, институт уполномоченного не слишком эффективный, потому что эта структура во многом дублирует полномочия других институтов, в том числе правоохранительных органов, а правами наделена значительно меньшими», — поясняет депутат. С другой стороны, говорит господин Шаронов, лучше предпринимать какие-то действия и попытки улучшить инвестиционный климат, который находится в очень сложном состоянии, чем просто констатировать факты и ничего не делать.
А депутаты законодательного собрания Кировской области сначала вовсе отказались принимать закон об уполномоченном. По их мнению, в сложных условиях формирования областного бюджета 4 млн руб., которые будет необходимо выделить на содержание аппарата омбудсмена в 2014 году, слишком большая трата. Во время обсуждения проекта закона кировские парламентарии отмечали, что нет смысла создавать несколько чиновничьих ставок, чтобы тратить на их содержание бюджетные средства, поскольку в области достаточно структур, защищающих интересы предпринимателей. Кроме того, депутаты указали на то, что прописанные в законопроекте права уполномоченного настолько незначительны, что чиновник, занявший этот пост, реально ничего не сможет сделать. К отклоненному в сентябре закону кировское законодательное собрание все же вернулось в октябре. Было принято решение внести в документ правки и исключить строку финансирования. В результате по принятому в двух чтениях закону в 2014 году институт бизнес-омбудсмена в Кировской области будет существовать на общественных началах. Этот пост занял генеральный директор и совладелец кожевенной фабрики «Вахруши-Юфть», соучредитель ООО «Вахруши-Хром» Сергей Данелян, который также является председателем правления лиги предпринимателей Кировской области «Деловая Вятка», членом президиума правления «Совета хозяйственных руководителей» Кировской области, членом общественной палаты Кировской области, членом регионального политсовета «Единой России». По словам Сергея Данеляна, которые цитировали региональные СМИ, новая должность для него не слишком привлекательна: «Мне объяснили, что надо помочь в развитии нашего предпринимательства, и я согласился. Хотя считаю, что наши депутаты двояко поступили с финансированием новой должности, ведь 4 млн руб. на всю команду для бюджета Кировской области — смешная цифра. Я согласен работать бесплатно, но кто пойдет трудиться со мной на общественных началах?». Несмотря на отсутствие бюджетного финансирования, господин Данелян все же планирует создать аппарат и привлечь к работе на общественных началах юристов. По мнению Александра Шаронова, эта структура вряд ли будет эффективно работать: «Когда мы говорим о профессиональной работе, мы подразумеваем работу на оплачиваемой основе. Нужна квалифицированная команда юристов, потому что работа с жалобами и обращениями — это скрупулезная, ежедневная, рутинная работа. Когда мы говорим, что кто-то будет делать ее бесплатно, это значит, что ее никто не будет делать вообще».