Обязательно ли для государственного бюджетного учреждения наличие сметы на проведение капитального ремонта зданий (сооружений), кто должен этим заниматься и что для этого требуется, рассказывают эксперты службы Правового консалтинга ГАРАНТ Игорь Котыло и Аркадий Серков.
Является ли обязательным наличие сметы на проведение работ по текущему, капитальному ремонту зданий (сооружений) в федеральном государственном бюджетном учреждении, или достаточно иметь дефектные ведомости на виды выполняемых ремонтных работ? Может ли главный инженер (или иной сотрудник отдела учреждения) сам составлять сметы на выполнение ремонтных работ, или это должны делать сметчики, специалисты, имеющие свидетельство о допуске, выданное саморегулируемой организацией? Имеет ли при этом значение источник финансирования ремонтных работ: бюджетные или внебюджетные средства?
Прежде отметим, что ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) указывает, что законодательство РФ о размещении заказов, состоящее в первую очередь из этого Закона, основывается на положениях Гражданского кодекса РФ. При этом ч.ч. 1, 2 ст. 9 Закона N 94-ФЗ предусмотрено, что под контрактом понимается договор, заключаемый заказчиком в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами с учетом положений Закона N 94-ФЗ.
Отсюда следует, что к контракту применяются положения Гражданского кодекса РФ, если Законом N 94-ФЗ не предусмотрено иного. В частности, к государственным и муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ применяются нормы параграфа 5 главы 37 ГК РФ, и ко всем контрактам применяются также общие положения о подряде (параграф 1 главы 37 ГК РФ), если иное не установлено правилами Гражданского кодекса РФ об этом виде договора (п. 2 ст. 702 ГК РФ).
По общему правилу, установленному п. 1 ст. 424 ГК РФ, исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. Только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления. Законодательством регулирования работ по договору подряда в целом, равно как и по отдельным видам этого договора, в том числе строительного подряда, не предусмотрено.
Цена работ по договору подряда, согласно п. 3 ст. 709 ГК РФ, может быть определена путем составления сметы. То есть, обратим внимание, смета - это только расчет, обоснование цены по договору подряда, составление которого по общему правилу не обязательно. Какой-либо иной функции смета не несет. По договору строительного подряда, по которому выполняются строительство, реконструкция, а также капитальный ремонт здания, сооружения или иного объекта (п. 2 ст. 740 ГК РФ), составление сметы обязательно (п. 1 ст. 743 ГК РФ).
В силу вышеупомянутого п. 3 ст. 709 ГК РФ в случае, когда работа выполняется в соответствии со сметой, составленной подрядчиком, смета приобретает силу и становится частью договора подряда с момента подтверждения ее заказчиком (в контексте п. 1 ст. 424 ГК РФ "подтверждение сметы" следует расценивать именно как форму достижения взаимного согласия, соглашения сторон). Как видим, законодательство предполагает, что составление сметы осуществляется, как правило, именно подрядчиком. Вместе с тем приведенная норма не исключает составления сметы заказчиком, по своему смыслу она регулирует только один частный случай - когда работа выполняется в соответствии со сметой, составленной именно подрядчиком.
Составления сметы по контракту касается только одна норма Закона N 94-ФЗ, причем только косвенно: согласно ст. 19.1 этого закона для установления начальной (максимальной) цены контракта (далее - НМЦК) заказчик, уполномоченный орган вправе или принять в расчет информацию о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, из различных (практически любых) источников, или осуществить свои расчеты НМЦК. Представляется очевидным, что по договору строительного подряда расчет НМЦК и будет являться сметой. Заметим, что НМЦК может быть установлена только при размещении заказа путем торгов или запроса котировок, необходимости обоснования цены контракта, заключаемого с единственным подрядчиком, Законом N 94-ФЗ не установлено.
Вместе с тем Законом N 94-ФЗ установлен особый порядок определения цены контракта, заключаемого по результатам торгов и запроса котировок: она определяется предложением участника размещения заказа, с которым заключается контракт, отраженным в заявке на участие в торгах или котировочной заявке (смотрите, например, ч. 3 ст. 29, ч. 3 ст. 38, ч. 10 ст. 41.12, ч. 8 ст. 47 Закона N 94-ФЗ). (Порядок определения цены контракта, заключаемого с единственным подрядчиком, Законом N 94-ФЗ не установлен). При этом представляется очевидным, что поскольку только участник размещения заказа, с которым заключается контракт, может знать все нюансы формирования предложенной им цены, то и представить смету, то есть расчет этой цены, тем более может только он и такой расчет не может зависеть от расчета НМЦК.
Соответственно, следует руководствоваться вышеприведенными общими нормами Гражданского кодекса РФ: цена определяется соглашением сторон и может быть (по договору строительного подряда - должна быть) определена путем составления сметы, в том числе составления сметы подрядчиком, при условии утверждения ее заказчиком.
Необходимость получения для составления сметы лицензии, свидетельства о допуске к такому виду работ или какого-либо иного разрешительного документа законодательством не предусмотрена. Безусловно, смета на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов, согласно п. 11 ч. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ), входит в состав соответствующей проектной документации. Но следует учитывать, что в силу ч. 2 ст. 48 ГрК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Очевидно, что смета к таким материалам не относится. Повторимся: из п. 3 ст. 709, п. 1 ст. 743, п. 1 ст. 746 ГК РФ следует, что составление сметы является только способом определения цены, то есть проведением экономических расчетов.
Соответственно, к собственно работам по проектированию объектов капитального строительства составление сметы не относится. В составе проектной документации смета должна рассматриваться как дополнительный документ, разработанный на основе собственно проектных документов. Поэтому требования о наличии допуска к выполнению проектных работ на составление сметы не распространяются. Подтверждение этому можно найти и в том, что п. 11 ч. 12 ст. 48 ГрК РФ говорит о смете на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов, то есть смета не является обязательной частью любой проектной документации.
Требований о какой-либо обязательной проверке, экспертизе смет, как составленных заказчиком для обоснования НМЦК, так и составленных подрядчиком, какими-либо органами или организациями, помимо самого заказчика, законодательство не содержит.
Более того, поскольку, как указывалось выше, цены на подрядные работы не регулируются, правоприменительная практика исходит из того, что механизм ценообразования каждого хозяйствующего субъекта известен только ему, и сметные нормативы, утверждаемые различными органами власти, обязательной силы не имеют (смотрите, например, письма Минрегионразвития РФ от 07.05.2008 N 11089-СМ/08, Минэкономразвития РФ от 17.04.2008 N Д05-1378, постановление ФАС Московского округа от 18.09.2008 N КГ-А41/8488-08). Соответственно, какая-либо экспертиза, в смысле сверки сметы с образцом, невозможна ввиду отсутствия такового образца. Проверка сметы возможна только с позиции соответствия ее составу работ, при этом, как представляется, такую проверку должен проводить в первую очередь заказчик, лучше других осведомленный о своих потребностях в работе. Если у заказчика отсутствуют соответствующие технические специалисты, такая проверка может быть выполнена и сторонней организацией.
Заметим, что ситуация должна измениться с 1 января 2014 года со вступлением в силу Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Статьей 22 этого Закона по-новому урегулирован порядок определения НМЦК. Согласно ч. 1 этой статьи НМЦК и в предусмотренных этим Законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения одного или нескольких перечисленных в этой части методов. В их числе и проектно-сметный метод, который заключается, в том числе в определении НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным подрядчиком, на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства (ч. 9 ст. 22 указанного Закона). В этой связи возникает возможность проверки (экспертизы) сметы на предмет её соответствия упомянутым, государственным элементным сметным нормам, хотя обязанности её проведения законом не устанавливается (но она может быть введена подзаконными актами, в том числе - в рамках административного управления). Также, отметим, не вводится ни обязанности подрядчиков, с которыми будут заключать контракты по итогам сметных процедур, составлять сметы по указанным нормам, ни обязанности заказчика проводить экспертизу таких смет с привлечением каких-либо специализированных организаций (хотя, безусловно, заказчик имеет право это сделать, поскольку ограничений на это законом также не установлено).