Кремль в 2013 году решил провести эксперимент по использованию средств суверенных фондов для инфраструктурных проектов. По словам Владимира Путина, на эти цели будет направлено 100 млрд руб. из Фонда национального благосостояния (ФНБ). Такой подход формально не нарушает пока еще не принятое бюджетное правило — но тем не менее решение пробивает брешь в позиции Минфина о целевом назначении ФНБ, которую тот отстаивал последние десять лет.
Власти готовы начать активное использование средств ФНБ, заявил Владимир Путин в своем послании Федеральному собранию. По его словам, к концу года совокупный объем ФНБ и Резервного фонда составит около 9% ВВП, "а значит, определенная подушка безопасности у нас сформирована". Такая ситуация, по мнению президента, позволяет вложить средства ФНБ в российские ценные бумаги, связанные с реализацией инфраструктурных проектов. Речь идет, очевидно, об инфраструктурных облигациях. Господин Путин специально подчеркнул, что средства фонда должны вкладываться только в окупаемые проекты, которые "дают устойчивый гарантированный доход". Тем не менее стоимость этих денег все же должна быть ниже рыночной — иначе их использование теряет смысл. Сейчас доходность средств ФНБ на депозитах в ВЭБе составляет 6,25-7,25% годовых в рублях и LIBOR+2,5% в долларах. Доходность 20-летних рублевых облигаций РЖД сейчас составляет чуть более 9% годовых, 15-летних бумаг — около 8%.
В отличие от Резервного фонда, средства которого активно тратились в кризис, четырехлетняя история ФНБ небогата событиями. Сначала он предназначался неопределенным "будущим поколениям" (создаваясь под флагом Фонда будущих поколений) и не предполагался к скорому расходованию. Затем ФНБ был объявлен "запасным карманом" для проведения пенсионной реформы. Однако в кризис Минфин уже был готов к его использованию на текущие нужды и предполагал полностью исчерпать ФНБ уже к 2014-2015 годам, потратив его на выплату текущих пенсий через трансферты Пенсионному фонду. Но на практике деньги ФНБ в небольшом объеме были использованы лишь на валоризацию (переоценка пенсионных прав граждан, заработанных в советский период). На 1 декабря объем ФНБ больше, чем объем Резервного фонда: ФНБ составляет 2,72 трлн руб., Резервный фонд — 1,9 трлн руб.
Идея потратить средства суверенных фондов на разные цели, в том числе на создание инфраструктуры, появилась едва ли позднее формирования Стабилизационного фонда в 2004 году. В целом Минфину, который считает резервы залогом макроэкономической стабильности в условиях волатильных сырьевых цен, до сих пор удавалось купировать подобные попытки. Напомним, восьмилетняя полемика вокруг ФНБ и Резервного фонда густо окрашена откровенно конспирологическими мотивами: оба суверенных фонда инвестируются ЦБ вместе с международными резервами, поэтому лоббистские требования о финансировании "длинных проектов" из ФНБ часто выдвигались как требование "прекратить финансировать экономику США и Европы, размещая золотовалютные резервы в долларах". Отметим, в послании не произошло ожидавшегося объявления позиции Владимира Путина по вопросу мегарегулятора — расширения функций Центрального банка. Очевидно, что решение по ФНБ связано с полемикой вокруг ЦБ, ФСФР, госгарантий, теневого банкинга и консолидированного надзора и повлияет на конечное решение.
Инвестированные в экономику из ФНБ 100 млрд руб. можно считать аналогичными бюджетным расходам — рост чисто символический, но имеющийся. Напомним, в 2012 году правительство одобрило, а Госдума уже приняла в первом чтении законопроект о бюджетном правиле, суть которого на практике сводится к тому, что дополнительные нефтегазовые доходы бюджета в приоритетном порядке собираются в фондах. Концепция, обнародованная в среду Владимиром Путиным, формально не противоречит бюджетному правилу, однако может стать лазейкой для его обхода.
К идее "инфраструктурных облигаций" Белый дом напрямую подходил к концу 2009 года, когда лоббистское давление на правительство было из-за кризиса максимальным. Успешность новой атаки, судя по всему, вызвана требованиями РЖД — "инфраструктурные облигации" госкомпания намерена размещать в 2013 году для финансирования проектов высокоскоростного сообщения. Потребности РЖД в 2013 году в финансировании как раз оцениваются в суммы до 100 млрд руб. Однако еще в ноябре 2012 года было объявлено, что покупателем бумаг РЖД может стать Пенсионный фонд. Теперь Минфину поневоле придется менять позиции — вместо ограничения квазибюджетного финансирования инфраструктурных проектов, препятствием на пути которого был министр финансов Алексей Кудрин, его преемнику Антону Силуанову придется лишь доказывать Белому дому необходимость умеренности в таких тратах.