На очереди — реорганизация правительственного аппарата
После утверждения нового состава правительства важнейшим событием в аппаратной жизни Белого дома стало распределение Виктором Черномырдиным обязанностей между заместителями. С формальной точки зрения период реорганизации правительства можно считать завершенным — или почти завершенным, если вспомнить, что в правительстве еще остаются вакантными четыре поста. Естественно задаться вопросом: это все?
Даже если официальный ответ на этот вопрос будет утвердительным, ставить точку пока рано. Как ни удивительно, будущие шаги по структурному реформированию правительства можно угадать, пристальнее вглядевшись в тот круг обязанностей, которые премьер возложил на своих заместителей.
Впервые российские вице-премьеры ориентированы на реализацию задач не отраслевого, а преимущественно функционального характера. Это отразилось как на формулировках самих обязанностей, так и на составе курируемых ими ведомств. Бегло рассмотрим их.
Ключевое место в правительстве занимает Анатолий Чубайс, который отвечает за проведение экономических реформ, координируя деятельность правительственных ведомств в сферах экономики, финансов и отношений собственности. Под контролем второго человека в правительстве находятся вопросы финансово-кредитной и денежной политики, рынка ценных бумаг и банков, а также налоговой и таможенной политики, валютного и экспортного контроля (с целью обеспечения поступления средств в бюджет), бюджета и взаимодействия с международными финансовыми организациями.
Помимо председательства в правительственной комиссии по оперативным вопросам и руководства Минфином (даже если Чубайс оставит этот пост, Министерство финансов все равно останется подконтрольным ему ведомством) первый вице-премьер непосредственно координирует деятельность Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, Рабочего центра экономических реформ и т. д.
Третий человек в правительстве, Борис Немцов, также отвечает за проведение реформ: в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве. Существенно, что он должен обеспечивать координацию деятельности федеральных властей и властей субъектов федерации по этим направлениям. Помимо этого он отвечает за целый комплекс вопросов, связанных с проведением антимонопольной политики, демонополизации и развития конкуренции, а также за контроль над деятельностью естественных монополий.
Соответствует этому и состав подконтрольных Немцову ведомств: МПС, Минтопэнерго, Антимонопольный комитет, Федеральная энергетическая комиссия, федеральные службы по регулированию естественных монополий в области связи и на транспорте, а также Госкомитет по жилищной и строительной политике.
Номером первым среди простых вице-премьеров стал министр экономики Яков Уринсон. Состав вверенных ему ведомств и порученных задач не вдохновит ни одного опытного аппаратчика: структурная и инвестиционная политика, реформа предприятий, конверсия, АПК, земельная реформа и внешние экономические связи, включая военно-техническое сотрудничество или, проще говоря, экспорт оружия. При этом на Уринсона возложено руководство второй по значению правительственной комиссией — по неплатежам. Список курируемых им как вице-премьером ведомств очевиден.
Второй по влиянию вице-премьер — председатель Госкомимущества Альфред Кох — должен обеспечить проведение реформы собственности и приватизации, разработку экономической политики в налоговой и таможенной сферах, основных направлений валютного и экспортного контроля, а также обеспечить эффективную реализацию госмонополии на алкоголь. При этом специально оговаривается, что Кох ответствен за доходную часть бюджета.
Состав подконтрольных ему ведомств также очевиден при одном уточнении — ГТК, налоговую службу, налоговую полицию и Федеральную службу по валютному и экспортному контролю Кох курирует только в плане взаимодействия в части поступления средств в госбюджет. В остальном эти ведомства остаются епархией другого вице-премьера — министра внутренних дел Анатолия Куликова, ответственного за реформу в правоохранительной сфере и борьбу с преступностью.
Вице-премьеры Владимир Булгак (реформа науки, телекоммуникации и связь), Олег Сысуев (реформа социальной сферы, пенсии, долги по зарплате и социальная защита) и Валерий Серов (национальная политика, федеративные отношения и СНГ) имеют более узкие задачи и составляют второй эшелон руководства правительства. Что, впрочем, не отражается на числе курируемых министерств: по их числу (16) Булгак абсолютный рекордсмен.
Совершенно очевидно, что новые задачи, поставленные перед зампредами правительства (Валерий Серов является единственным, у кого в перечне поручений не фигурирует слово "реформа"), предъявляют принципиально новые требования к секретариатам вице-премьеров. При прежнем принципе руководства работой правительства, когда вице-премьеры "вели" определенные вопросы и координировали деятельность отобранных по кустовому принципу министерств и ведомств (максимум был у Владимира Потанина — 13) заместителям премьера вполне хватало 10-15 помощников и секретарей, чтобы "пропускать через себя" все необходимые бумаги, требующие вице-премьерской визы. Как показал опыт Потанина, любая попытка подготовить действительно серьезное решение сразу же упиралась в организационную проблему, когда аппараты привлекаемых министерств и аппарат правительства требовали огромных усилий по координации и самое главное — контролю за прохождением проекта документа.
И дело здесь даже не в том, что вице-премьер (или даже первый вице-премьер), конкретное ведомство и профильные департаменты правительства чисто организационно сейчас представляют собой совершенно различные структурные единицы и могут вести самостоятельную игру. Дело в том, что реализация сложных комплексных задач (а что может быть сложнее реформы) требует более простой и эффективной системы организации управления. Отдельно стоящие ведомства, мощный и несколько замкнутый аппарат правительства под единым началом особого вице-премьера, в котором объединены как чисто хозяйственные структуры, так и сугубо экономические, и малочисленные аппараты вице-премьеров — такая организация правительства была нацелена на поддержание status quo.
Если исходить из того, что вице-премьеры должны играть активную роль в формировании экономической политики и конкретно отвечать за то или иное направление экономической реформы, то совершенно очевидно, что организация правительственного аппарата должна быть совершенно иной. Об этом уже шла речь минувшим летом, когда предполагалось, что аппарат правительства в своей экономической части будет поделен между вице-премьерами, в то время как хозблок, чисто административные и технические вопросы останутся безраздельной вотчиной председателя аппарата правительства Владимир Бабичева. Прошлым летом реформа аппарата ограничилась только сокращением числа департаментов (сейчас их 14) и заменой ряда ключевых фигур — так, руководителем департамента экономики и инвестиций стал Михаил Копейкин, а департамента финансов, бюджета и денежного обращения — Мстислав Афанасьев. Аппарат правительства как некое подобие отдельного федерального ведомства сохранился.
В какой-то степени нынешняя ситуация требует создать нечто подобное тому, что уже было в союзном Совмине, когда под ключевыми заместителями председателя работали специальные комиссии, из которых наиболее известной была сидевшая в Кремле Военно-промышленная комиссия. Собственно они в значительной степени и образовывали аппарат Совета министров, играя ключевую роль не только при подготовке важнейших решений, когда требовалась увязка интересов и смягчение взаимных трений министерств, но и при контроле за их реализацией.
Совершенно очевидно, что реформа собственно аппарата правительства должна стать следующим шагом премьера. Причем структура правительственных департаментов, как ни удивительно, в гораздо большей степени функциональна, чем была до последнего времени структура правительственных министерств и ведомств. Это облегчает их привязку к конкретным вице-премьерам, которые наконец получили бы то, чего никогда не было у их предшественников — эффективный административный рычаг для реализации порученных президентом и главой правительства задач.
Сам премьер в этом заинтересован, вероятно, еще больше, чем его заместители. Часть его личной ответственности за принятие и выполнение решений плавно перейдет в этом случае к ним.
ВИКТОР Ъ-МЕЛЬНИКОВ