Оппозиция намерена предложить ГКИ свои правила игры
После возвращения в правительство Анатолия Чубайса Госкомимущество имеет шанс значительно повысить свою роль в реформировании российской экономики, если сумеет поднять доходность федеральной собственности. Поскольку основной акцент в приватизации в обозримом будущем будет сделан на реализации штучных проектов, резко возрастает значение эффективного управления тем имуществом, которое пока еще остается в руках государства. Понимая это, оппозиционные фракции Думы в ближайшие месяцы намерены подготовить законопроект "Об управлении федеральной собственностью". Если они добьются его принятия, то ГКИ могут предложить играть по правилам коммунистов, поскольку собственной концепции управления госсобственностью у него пока нет.
Госсобственность дает всего один процент дохода
Впервые необходимость разработки концепции управления госсобственностью была признана премьером на заседании правительства год назад, тогда же Госкомимуществу было поручено подготовить и проект соответствующей внутриведомственной структурной реформы. Это было проблемой, поскольку ГКИ изначально был нацелен прежде всего на продажу госимущества, а не на управление им.
Между тем актуальность управления госсобственностью диктуется уже тем, что действующее законодательство рассматривает государство в качестве рядового акционера. Тем не менее сейчас отсутствуют нормативно-правовые рамки поведения представителей государства при регулировании таких процессов, как распределение прибыли предприятий с госучастием, не определены полномочия госпредставителей по привлечению федеральных гарантий для получения такими предприятиями внебюджетных кредитов и инвестиций. Отсутствует и целостная система подготовки управляющих госпакетами акций, не говоря уже о том, что до сих пор не определены принципы оплаты госпредставителей, не предусмотрена даже компенсация их командировочных расходов.
В связи с этим обращает на себя внимание, что исполнение представительских функций на предприятиях в отдаленных регионах чаще всего выливается в торговлю влиянием голосующего пакета государства в пользу крупных негосударственных акционеров. В условиях дробления функций управления и распоряжения госимуществом между многочисленными федеральными органами исполнительной власти такие подходы сопровождаются полной безответственностью госуправляющих, что уже напоминает возврат к социалистической бесхозности.
В результате, по оценкам самого Госкомимущества, при номинальной стоимости портфеля госпакетов акций в 10 трлн рублей, в бюджет в 1996 году получено дивидендов чуть более 100 миллиардов, что составляет доходность в размере около 1% годовых при уровне инфляции 23-25% годовых. В то же время реально достижимый объем дивидендов оценивается специалистами комитета в 1,2-1,3 трлн рублей.
Коммерциализация управления может поднять стартовую цену госимущества
На практике, чтобы достичь эффективности в управлении федеральной собственностью, правительству, видимо, потребуется одновременно как энергичнее реализовывать политику трансформации форм собственности, так и более детально вести разработку таких инструментов использования госсобственности, как аренда и залог.
Одним из первых шагов в этом направлении стало постановление правительства о реструктуризации долгов предприятий перед госбюджетом (см. "Коммерсантъ-Daily" от 6 марта), которое через процедуру банкротства и смену собственника добивается эффективного управления предприятиями (в интересах государства), а следовательно, и сохраняющимися у государства пакетами их акций.
Не менее перспективно выглядит запуск механизма доверительного управления госпакетами, то есть коммерциализация управления госсобственностью. На стадии предпродажной подготовки она обусловливает заметное оздоровление предприятий, что может существенно повысить ликвидность и одновременно стартовую цену отдельных госпакетов.
Схема коммерциализации явно требует фиксации de jure ответственности и гарантий компенсации государству возможного ущерба от деятельности доверительного управляющего. Гарантии могут дать компании и банки, заинтересованные в назначениях конкретных людей на конкретные предприятия. Конечно же, реализация этой схемы повлечет за собой, по аналогии с залоговыми аукционами, выдачу фиктивных гарантий, однако теоретически возможные потери от этого неизмеримо ниже очевидных приобретений.
Концепции у правительства до сих пор нет
Все эти меры относятся в основном лишь к управлению акционерной собственностью и совсем не затрагивают управление недвижимостью, землей и недрами. Но даже эти необходимые шаги не укладывается в существующую нормативно-правовую базу. Кроме того, необходимость принятия федерального закона "Об управлении государственной собственностью" объективно усиливается тем, что подобные преобразования обусловливают принципиальную смену первоначальных приоритетов Госкомимущества, так как носят институциональный характер.
Как только речь заходит о законопроектах, тут же становится актуальной проблема конкуренции между правительством и оппозиционными парламентскими фракциями. Однако ГКИ до сих пор не представил в правительство базовую для подготовки законопроекта концепцию, в рамках которой собирается управлять федеральным имуществом. Несмотря на то, что соответствующий отчет комитета на заседании правительства был намечен на начало марта, в аппарат правительства из ГКИ поступил только проект новой структуры ведомства.
В то же время представители оппозиции в Думе, концепция которых в отношении собственности за последние 80 лет существенно не изменилась и выражается в максимальной централизации госсредств с последующим распоряжением ими по номенклатурному принципу, способны в любой момент предложить свой вариант закона. Вряд ли коммунистическая версия управления госсобственностью будет популярна в Кремле, и вето президента ей обеспечено. Однако само появление такого законопроекта может создать впечатление концептуальной слабости ГКИ, что, однако, далеко от действительности.
Интересно, что формирование рыночных подходов к решению обсуждаемого круга проблем нашло свое отражение в исследованиях Высшей школы приватизации и предпринимательства (Москва) и Института проблем приватизации (Санкт-Петербург), при этом в центре внимания оказалась все та же коммерциализация госуправления. Предполагается, что эти работы могут стать основой для выработки концепции Госкомимущества, а в последующем — и требуемого законопроекта. Однако до сих пор, как сообщил "Коммерсанту-Daily" зампред ГКИ Сергей Моложавый, отвечающий за методологию ведомства, "концепция не обсуждалась".
Председатель Госкомимущества вице-премьер Альфред Кох пока от комментария воздерживается. Зампред комитета Виталий Зеленкин, курирующий вопросы управления госсобственностью, комментировать существующие проекты концепции отказался, сославшись на то, что "проблема управления госсобственностью сегодня переросла уровень отдельного зампреда и вопрос выбора концепции — это прерогатива председателя".
Такая неопределенная ситуация объясняет дипломатичный ответ первого вице-премьера Анатолия Чубайса на вопрос "Коммерсанта-Daily", станет ли управление госсобственностью инструментом пополнения бюджета и какое ведомство будет его курировать: "Мы до сих пор не выстроили эффективную схему управления, и здесь многое можно сделать. Но не думаю, что это какой-то секретный источник скрытых доходов".
Можно предположить и то, что управление госимуществом как функция отойдет от ГКИ к резко усилившемуся Минэкономики, что косвенно подтверждается тем, что первый вице-премьер не стал уточнять, какое же из двух ведомств будет курировать это направление экономической политики. Тогда концепцию будет готовить Яков Уринсон.
ДМИТРИЙ Ъ-КАМИН