Назначительная разница

После того, как президент Медведев на Санкт-Петербургском экономическом форуме поставил под сомнение эффективность вертикальной модели государственного устройства, дискуссия о разделении полномочий и компетенций органов госвласти разгорелась с новой силой. У бывшего префекта московского ЦАО на эту проблему свой взгляд

Александр Музыкантский, уполномоченный по правам человека по г. Москве

История эта для меня началась в 1991 году. Из посольства Франции в правительство Москвы поступила бумага о том, что на улице Малая Лубянка есть католический храм Св. Людовика. Он был построен в 1830 году по проекту Доменико Жилярди на деньги французских католиков, живших в Москве. Посольство просило принять решение о передаче его французской общине, которая к тому времени уже возобновила свою деятельность. Правительство Москвы согласовало вопрос со всеми заинтересованными ведомствами (все-таки Малая Лубянка, там в то время в округе множество зданий занимали весьма почтенные учреждения), и довольно скоро было принято решение.

Думали, что на этом вопрос закончился, но из посольства пришло новое письмо, которое начиналось с благодарностей, что так быстро откликнулись. А далее сообщалось, что кроме этого храма там еще много зданий в этом районе принадлежали французской общине. Все эти здания, сообщалось в письме, передать, понятно, невозможно, но вот одно (я даже адрес точный могу назвать: тогда это называлась улица Мархлевского, а сейчас — Милютинский переулок, дом 7-а) очень просили вернуть, потому что в этом здании планируется устроить Большой французский лицей для франкоговорящих детей, проживающих в Москве.

Здание было, конечно же, занято разными организациями. Освободить какое-либо здание в центре города в любом случае всегда трудно, а особенно в Москве в начале 90-х. Ну, ответили, что как-нибудь решим, подумаем. Думали: французы на этом успокоятся. Но нет, они продолжали писать. Мэром Парижа тогда был Жак Ширак. Во время визита в Москву он поставил этот вопрос перед Юрием Лужковым, и еще он встречался с премьером Виктором Черномырдиным и опять этот вопрос поставил. Ему все отвечали: хорошо-хорошо, отдадим, возвратим. Но особых шевелений по решению этого вопроса не происходило. В 1995 году Ширак избирается президентом Франции и во время встречи с президентом Ельциным в Париже этот вопрос ставит уже на высшем уровне. Ельцин обещает решить. Пишет Юрию Лужкову бумагу: давайте, не жмитесь, мол, я обещал. Раз президент обещал, значит, вопрос решенный. Начали освобождать дом, переселять организации.

Тут в нашей истории появляется новый человек — Михаил Александрович Федотов. (Его совсем недавно назначили председателем Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.) А тогда он был послом России в ЮНЕСКО, и когда я рассказал ему эту историю, он говорит: "А вы взамен попросите, чтобы Франция объявила кладбище Sainte-Genevieve des Bois мемориальным".

Городок Сент-Женевьев де Буа расположен примерно в 25 км к югу от Парижа. И так сложилось, что с 1927-1929 годов кладбище этого городка стало традиционным местом захоронения персон российской эмиграции, эмиграции первой волны. Мережковский и Гиппиус там захоронены, Бунин. Вся русская эмиграция той первой волны: военные и церковные деятели, дипломаты, поэты и философы Серебряного века, ученые и политики... А поскольку русская эмиграция волнами идет, то из следующей волны там появляются могилы таких людей, как Александр Галич, Рудольф Нуреев, Виктор Некрасов, Андрей Тарковский. Всего примерно 7 тысяч русских захоронений. Это действительно место сосредоточения нашей исторической памяти — самый большой русский некрополь за пределами России. Но поскольку за могилами давно никто не ухаживает, местная власть поступает, как считает нужным в интересах местного населения: заброшенные могилы исчезают, на этом месте хоронят других и т.д.

Вот это кладбище (вернее, его русскую часть) Михаил Федотов и предложил сделать мемориальным (вернее, обратиться с соответствующей просьбой к французским властям). Мысль понравилась, и переписка с французами оживилась: они нам — о Большом французском лицее, чтобы его открыли в Москве, а мы им — о кладбище Sainte-Genevieve des Bois, чтобы его объявили мемориальным. Президент Ширак говорит: "Обязательно сделаем, мы же понимаем, что это историческая память, культурные ценности. Сделаем-сделаем".

Дом в Милютинском освободили. В августе 1997 года было заключено соглашение между правительством РФ и правительством Франции о предоставлении здания под Большой французский лицей в Москве. В конце 2003 года после ремонта и реконструкции он был открыт, работает и сейчас. Мимо будете проходить, можете его увидеть.

А вот с кладбищем еще долго не получалось, хотя все наши руководители ставили вопрос перед президентом Франции. Президент отвечал: "Да-да, конечно-конечно" — и ничего не происходило. Как выясняется, по решению французского президента и не могло произойти. Потому что в вопросах административного подчинения никакой иерархии по территориальному принципу нет. Главное слово здесь — компетенции. За каждым уровнем территориальной власти законодательно закреплен свой список прав и обязанностей. Это и есть компетенции данного уровня власти. Компетенции прописаны очень четко и языком, понятным и самой власти, и избирателям.

Если попробовать проводить параллель с Россией, то параллели не получается. У нас зачастую и не поймешь, кто на каком уровне должен решать какой вопрос. Возьмем для наглядности Москву. Здесь мы имеем уровень районных управ, есть префектуры, есть мэр, который наделяется полномочиями Мосгордумой по представлению президента, и есть еще федеральный уровень. В соответствии с московским законодательством префект может отменить решение главы управы, входящей в его префектуру, мэр может отменить решение префекта, ну а что глава государства может сделать с мэром города — этого, видимо, и напоминать не надо.

Во Франции такого быть не может по определению. Поскольку действия должностных лиц определяются законодательно прописанными и общеизвестными компетенциями. Например, все дороги делятся по принадлежности. Это коммунальная дорога, другая дорога — уровень ответственности департамента, а какие-то магистрали — ответственность регионов. Значит, за состояние вот этих конкретных дорог отвечает мэр коммуны. И все жители знают, какая дорога чья. И если ямы и ухабы на какой-то конкретной дороге, то сразу ясно, кто за это отвечает.

Или возьмем, допустим, образование. Коммуна отвечает за начальные школы. Строительство начальной школы — компетенция коммуны, потому что жители, которые там живут, они лучше кого-либо знают, нужна ли им школа, расширить нужно школу или уменьшить. Эти 1000 или 500 жителей коммуны, они и решают, нужно ли построить новое здание и где или, может быть, лучше отремонтировать существующее. Департаменты отвечают за следующий уровень — за колледжи. Регионы отвечают за лицеи. За университеты отвечает государство.

И подобным образом расписаны все полномочия, это и называется компетенцией. Полномочия обеспечиваются финансированием, системой налогового законодательства. Для каждой территориальной общности есть свои местные налоги, ставку которых определяет соответствующий совет. И еще стоит отметить: действующий закон о местном самоуправлении принят в 1891 году.

Решения, принятые на любом уровне в рамках своих компетенций, не должны согласовываться ни с каким вышестоящим руководителем, и никто из вышестоящих руководителей не может их отменить. Оценку деятельности местной власти дают избиратели на ближайших выборах. И мэр не сможет им сказать в своем отчете: "Это мне не согласовали, это мне не разрешили, это мне отменили". Вы чувствуете некоторую разницу по сравнению с тем, что в нашем отечестве происходит?

А теперь вернемся к истории с русским некрополем. Сент-Женевьев де Буа — это маленький городок, жителей всего тысяч 30. В соответствии с законодательством Франции управление кладбищами входит в компетенцию самого низкого уровня, в компетенцию коммуны. Президент страны может пользоваться каким угодно авторитетом, его рейтинг может зашкаливать за 99 процентов, но если он подпишет какой-нибудь декрет о том, что кладбище Sainte-Genevieve des Bois, учитывая огромную историческую значимость, принимая во внимание многочисленные обращения и т.д., объявляется мемориальным, то этот декрет доживет ровно до того момента, как попадет на стол соответствующей судебной инстанции. Там его отменят сразу же. Потому что это нарушает распределение компетенций. В компетенцию президента управление кладбищами не входит. Это и есть принцип разделения властей. Этот принцип во Франции работает самым железным образом. Есть ли выход? Есть, и только один: договариваться с коммуной.

Это в итоге и произошло. В феврале 2008 года мэр города Оливье Леонард сообщил, что "французская сторона получила средства, выделенные Россией за аренду мест на кладбище в Sainte-Genevieve des Bois, где похоронены русские эмигранты, среди которых многие известные деятели". Сколько заплатили? Вот точная справка: "Платеж в размере 692 тысяч 712 евро в городской бюджет Sainte-Genevieve des Bois позволит сократить задолженность по арендной плате за прошедшие годы, и эти средства еще покроют арендную плату за несколько лет вперед". Соответствующее распоряжение подписал премьер-министр России, в ту пору Виктор Зубков.

Все платежи поступили в бюджет города Sainte-Genevieve des Bois, поскольку по французскому законодательству земля под кладбищем принадлежит муниципальным властям, только они и могут взимать плату за ее аренду. Россия в итоге вела переговоры не с президентом Франции, не с Елисейским дворцом и даже не с Министерством иностранных дел, а с мэрией города. А все потому, что по-другому решить этот вопрос просто невозможно, потому что в соответствии с законодательством во всей Франции кроме мэра этой коммуны нет ни одного должностного лица, которое могло бы решить этот вопрос. И только так вопрос решился: Россия вносит в бюджет города арендную плату, а русская историческая часть кладбища становится мемориальной.

Такая вот история. Все в ней хорошо, но неизбежно возникают сравнения чужой управленческой иерархии с нашей. У нас каждый начальник, начиная с самого мелкого, принимая какое-то решение, если он не хочет, чтобы потом отменили или его решение, или его самого, должен постараться его с вышестоящими организациями согласовать, провентилировать, получить разрешение. С другой стороны, любой начальник покрупнее может принять любое решение в отношении действий любого начальника на нижележащих уровнях. И практически все начальники на всех уровнях назначаются, а не избираются, поэтому чувствуют свою громадную ответственность перед начальниками, их назначившими, и в очень небольшой степени перед населением. Во Франции ситуация совсем другая: каждый начальник — от президента до мэра коммуны — избирается, каждый начальник совершенно самостоятелен в рамках своих очерченных законом компетенций и подотчетен избравшему его населению.

Так что эффективнее — избирать начальников или назначать? Как представляется, главное — это принципы организации власти.

Но это уже другая тема, непосредственно к кладбищу Sainte-Genevieve des Bois отношения не имеющая.