С началом президентской кампании вопрос о выборах в местные органы власти, вызывавший еще недавно горячие споры как в центре, так и в провинции, отошел на второй план. И зря. Сохраняющаяся правовая неурегулированность этой проблемы и периодически вспыхивающие в российских регионах конфликты на этой почве несут в себе потенциал нестабильности и определенной "недоговоренности" центра с местными властями.
Правовая неопределенность в вопросе формирования органов власти на местах сохраняется более двух лет. В Конституции этот вопрос отнесен к совместному ведению центра и субъектов федерации, что подразумевает разработку Федеральным собранием рамочных законов с последующим принятием на их основе соответствующих региональных законов. Однако первая и главная составляющая этой конструкции на свет до сих пор не появилась: федеральный закон о системе органов власти субъектов федерации завис где-то между Госдумой и Советом федерации, и депутатам на местах, пытающимся выполнить хотя бы свою часть работы по принятию необходимых нормативных актов, остается руководствоваться разве что собственным пониманием ситуации. А смелости региональным парламентариям, весьма вольно трактующим федеральные законы, не занимать.
В этой ситуации единственными актами федеральных властей, хотя бы отчасти заполняющими правовой вакуум в сфере региональной политики, остаются указы президента. Понятно, что первым делом Борис Ельцин озаботился сохранением властной вертикали, издав несколько нормативных актов о выборах губернаторов, в том числе и получивший широкую известность указ 1994 года о проведении таких выборов только с разрешения президента. Но поскольку правовая самостоятельность местных парламентов неизбежно затрудняет работу глав администраций и вносит дезорганизацию в выстраиваемую Москвой структуру власти, своими последними указами Ельцин постарался внести ясность и в вопрос о выборах представительных органов субъектов федерации, порекомендовав перенести их на конец следующего года. И хотя некоторым депутатам такое вмешательство в их судьбу показалось "вторжением в компетенцию субъектов федерации", многие эксперты полагают, что медлительность Федерального собрания является достаточным оправданием для принятия президентом подобных мер.
Впрочем, в общении с традиционно обидчивыми народными избранниками Ельцин действует не столько приказами, сколько убеждением, терпеливо разъясняя свою позицию как в ходе личных встреч с региональными законодателями, так и через своих представителей на местах. И этот метод срабатывает даже в общении с оппозиционной Госдумой: после нескольких обращений Кремля думцы все же внесли недавно изменения в закон о местном самоуправлении, в соответствии с которыми крайний срок переизбрания местных парламентов изменен с 1 июля 1996 года на 1 января 1997 года. Кстати, и пункты президентских указов о переносе выборов представительных органов регионов носят рекомендательных характер.
Если с юридической точки зрения вопрос о праве Ельцина регулировать процесс формирования местных органов власти особых сомнений у многих специалистов не вызывает, то политические мотивы этого шага аналитики оценивают по-разному. Весьма распространена точка зрения, согласно которой президент стремится прежде всего сохранить у власти верных ему людей (назначенных губернаторов и глав администраций пока в России намного больше, чем избранных), чтобы их усилиями обеспечить себе в июне необходимый результат. И в этой версии, несомненно, есть доля истины.
Однако последние месяцы доказали, что даже в случае проведения выборов руководителей регионов снизу доверху полная смена глав администраций России вряд ли грозит. Чтобы убедиться в этом, достаточно проанализировать итоги прошедших в последние полгода выборов в различных субъектах федерации. 10 из 13 губернаторов сохранили свои посты, выигрывая нередко за явным преимуществом. Аналогичные результаты принесли и выборы глав местных администраций, в том числе и в традиционно оппозиционных регионах. К примеру, в Ставропольском крае были переизбраны пять из шести мэров городов, а в Белгородской области прежние руководители победили в 18 районах из 21. Впечатляет и процент голосов, поданных за победителей. Если в тех редких случаях, когда действующие главы администраций проигрывали своим конкурентам, счет шел на считанные проценты, то большинство переизбранных руководителей получили по 60-80% голосов.
Наиболее показательным в этом смысле можно считать пример Кемерово, где избиратели, почти единодушно проголосовавшие за депутатов-оппозиционеров на выборах в горсовет, выразили столь же безусловное доверие прежнему мэру, предпочтя его выдвиженцу от оппозиции.
Кстати, подтверждений тому, что локальные конфликты вокруг вопроса о выборах (особенно в свете истекающих этой весной полномочий большинства региональных парламентов) могут привести буквально к параличу местной власти, достаточно. Например, Тульская облдума после сложения рядом депутатов своих полномочий фактически перестала существовать, так и не успев принять необходимые законы о выборах. И исправлять ситуацию пришлось опять же президенту, обязавшему тульского губернатора подготовить требуемую нормативную базу. Схожая ситуация сложилась в Кемерово, где губернатор, не дождавшись от законодательного собрания решения о выборах, предложил "бывшим депутатам" очистить помещение и занялся подготовкой выборов самостоятельно. Брать пример со своих старших коллег готовы и главы местных администраций, благо первопроходец уже есть — мэр Костромы Борис Коробов, взявший недавно на себя всю полноту власти в городе.
В случае, если и без того накаленная атмосфера в этих регионах осложнится еще и предвыборными страстями местного масштаба, нормально провести выборы президента вряд ли удастся. И хотя некоторые горячие головы из числа региональных депутатов считают, что демократические нормы требуют проведения местных выборов при любой политической погоде, срыв президентских выборов был бы, пожалуй, слишком дорогой ценой за торжество демократии в провинции.
ДМИТРИЙ Ъ-КАМЫШЕВ