Россия становится полноправным членом признанной европейской организации — Совета Европы. Завершающая точка в этом процессе, начатом еще 25 января по решению Парламентской ассамблеи СЕ, будет поставлена 28 февраля в Страсбурге: глава МИД России Евгений Примаков вручит генсеку совета Даниэлю Таршису ратификационные грамоты о присоединении России к статуту (уставу) СЕ и к Генеральному соглашению по привилегиям и иммунитетам, а также подпишет четыре конвенции, в том числе и Европейскую конвенцию по правам человека. Россия окажется в начале долгого пути, в конце которого, как предполагается, она станет по-настоящему демократическим государством. Некоторые из рецептов, как этого добиться, СЕ передал Москве в виде рекомендаций. Руководствуясь их списком из 37 пунктов, корреспондент Ъ СВЕТЛАНА Ъ-СУХОВА решила выяснить, как обстоят дела с осуществлением рекомендаций, а также попытаться ответить на вопрос, чем, собственно, обернется членство России в СЕ для каждого ее гражданина.
Пишите жалобы, но наберитесь терпения
Российский информцентр СЕ (фактически работающий представительством) расположен на втором этаже МГИМО. За непримечательной деревянной дверью типовой аудитории — кожаные кресла, компьютеры; на стенах — плакаты с символикой СЕ и ЕС. Не роскошно, но уютно. Информцентр и стал источником весьма любопытных сведений о том, как будет проходить жизнь России в СЕ.
По словам главы представительства Николая Топорнина, до недавнего времени этот центр был единственным в России. Но сегодня центров по правам человека только в регионах уже восемь — это в дополнение к тем трем, что в Москве (в МГУ, Российской библиотеке и библиотеке Думы). Жители Владивостока, Иркутска, Казани, Саратова, Санкт-Петербурга, Ростова-на-Дону, Екатеринбурга и Волгограда (в этом городе центр откроется в самое ближайшее время) смогут получать интересующую их информацию из первых рук. И, между прочим, спрос на нее есть: по свидетельству г-на Топорнина, начиная с 25 января телефоны информцентра просто раскалились от звонков граждан, желающих подать иск в Европейский суд по правам человека. Подавляющее большинство обиженных, как выяснилось, — обманутые вкладчики.
Экзотическая возможность судиться с собственным государством в Страсбурге чаще всего описывается прессой как один из самых ощутимых результатов вступления России в СЕ. Но спешить с жалобами не стоит. Европейский суд по правам человека, или Страсбургский суд, вряд ли сможет помочь всем обиженным и обманутым. Во-первых, подача исков станет возможна лишь после ратификации Госдумой Конвенции по правам человека (что депутаты должны сделать не позднее 25 января 1997 года). Во-вторых, Страсбургский суд рассматривает исключительно дела, подпадающие под категорию "нарушения прав человека", то есть рассматривает случаи несоблюдения соответствующей конвенции. В-третьих, чтобы получить право на рассмотрение дела в Страсбурге, гражданин (группа граждан, неправительственные организации и государство) обязан получить окончательные резолюции всех российских судебных инстанций, включая Верховный суд. Ответа иногда приходится ждать лет по пять, в среднем же срок рассмотрения дела — 1-3 года. Причина медлительности — в тщательности европейского расследования; суд по правам человека будет вести по вашему делу длительную переписку с российскими инстанциями, запрашивая необходимую информацию. Так что, например, обманутым вкладчикам можно рассчитывать на европейскую справедливость, лишь если они докажут, что в их случае были нарушены права человека и виновато в этом государство, а не коммерческая фирма и они сами.
Впрочем, задача Страсбургского суда не столько в рассмотрении конкретных дел (что значит несколько сотен вердиктов в год для 500 млн европейцев?!), сколько в том, что при этом юристы организации работают над построением единого европейского законодательного пространства. Более того, если возникают юридические прецеденты, то они становятся обязательными и для других членов совета. В общем, происходит унификация законов стран — членов СЕ. Это второй большой плюс для Россия. Конечно, СЕ не сможет прямо управлять демократизацией российского общества, но сможет помочь в создании законодательной базы.
Со вступлением в СЕ отношение европейцев к России может и должно измениться; есть же разница между отношением к одному "из своих" и к "чужаку". С одним "из своих" легче пойдут на сотрудничество на уровне регионов, на программы взаимодействия между аналогичными ведомствами. Многое зависит и от кулуарной работы — в Парламентской ассамблее СЕ заседают многие известнейшие и влиятельнейшие люди Европы.
Представительность России в Страсбурге зависит от размера ежегодного взноса, который каждая страна определяет для себя самостоятельно. Те, кто платит по максимуму — Франция, Италия и Германия, имеют не только самое большое число мест в ПАСЕ — по 18, но и самые многочисленные офисы в Страсбурге. Максимальный размер взноса — $31 млн. Часть этих денег идет на содержание представительства. Россия, учитывая тот факт, что бюджет на 1996 год уже сверстан, заплатит в этом году 4,6% от бюджета СЕ, то есть 40 млн франков ($8 млн). В следующем году Москва планирует внести в европейскую казну уже 130 млн франков ($26 млн). Кстати, Украина, имевшая возможность заплатить по максимуму и получить соответствующие число мест в ПАСЕ, отказалась ею воспользоваться. И теперь Киев имеет в ассамблее 12 своих представителей.
Тщательно записав все это и в душе посочувствовав обманутым вкладчикам, которым, вероятно, родная власть все же пораньше, чем страсбургские чиновники, компенсирует потерянные сбережения (хотя бы из предвыборных соображений), корреспондент Ъ отправилась на Смоленскую площадь.
После праздника — за работу
На Смоленской площади праздник: дипломаты во многом себе ставят в заслугу, что страна наконец стала полноправным членом хотя бы одной европейской организации. Беседуя с представителем МИД России Марком Энтиным, корреспондент пыталась выяснить, что, собственно, в рекомендациях СЕ обязательно (оксюморон, конечно, но иначе не скажешь), а что нет и какие будут наказания за непослушание.
Г-н Энтин пояснил так. Практика рекомендаций применялась ПАСЕ ко многим. В уставе СЕ зафиксировано два пути приема: по ст. 3 — без рекомендаций, если государство можно причислить к разряду "демократических, соблюдающих основные права и свободы человека", и по ст. 4 — с рекомендациями. Это для стран, имеющих лишь "четко выраженное желание соответствовать критериям членства в СЕ". Россию принимали по ст. 4.
Об обязательности. По словам г-на Энтина, большинство изложенного в "Заключении #193 (1996) по заявке России на вступление в СЕ" носит рекомендательный характер. В Европе не ждут, что все рекомендации ПАСЕ будут исполнены точно и в срок, СЕ — организация терпеливая. Например, Франции понадобилось аж 17 лет, чтобы признать юрисдикцию Страсбургского суда. Правда, когда ее принимали, то еще не требовалось обязательного признания юрисдикции этого суда и права на подачу туда гражданами исков. Позже это стало обязательно для всех. Другой пример: одной из северных стран пришлось пересмотреть законодательство и ликвидировать обязательную практику студентов-медиков после окончания учебных заведений.
В то же время ряд рекомендаций СЕ обязателен. В частности, после ратификации законов о присоединении к уставу СЕ и Генеральному соглашению по привилегиям и иммунитетам Россия обязана подписать целый блок европейских конвенций, важнейшей из которых является Конвенция по правам человека, и привести свою законодательную базу в соответствие с европейскими нормами. Поскольку это дело Госдумы, то корреспондент Ъ отправилась на Охотный ряд.
С конвенциями дело лучше, чем с законами
По мнению зампредседателя Комитета Госдумы по законодательству Елены Мизулиной, практически все рекомендованные СЕ улучшения законодательной базы необходимы прежде всего самой России. Многое уже сделано: принят новый Уголовный кодекс; на осень 1996 года запланировано первое чтение Уголовно-процессуального. В нем же найдет отражение и другая рекомендация СЕ — защита статуса адвоката. Сейчас права адвоката защищает Закон об адвокатуре, новая редакция которого уже созревает в недрах комитета. Что же касается рекомендации об учреждении профколлегии адвокатов, то ее создание зависит прежде всего от самих защитников, которые пока не могут определиться, сколько же они должны иметь организаций и каких. Гражданско-процессуальный и заключительная, третья часть Гражданского кодекса будут, скорее всего, приняты не в этом году. Закон о роли, деятельности и организации прокуратуры был принят еще в прошлом году: прокуратуре оставлен лишь частичный надзор за законностью в части соблюдения конституционных прав человека. В Европе, как известно, прокуратура представляет исключительно сторону обвинения. В России же до недавнего времени она осуществляла прежде всего контроль за законностью (в Европе за этим следят министерства юстиции или внутренних дел). Европейцы и тут хотели бы видеть большее соответствие своим нормам.
Закон об уполномоченных по правам человека будет рассмотрен во втором чтении 7 марта. Проблема в том, что этот закон, по словам главы Комитета Госдумы по международным делам Владимира Лукина, планировался "под конкретного человека" — правозащитника Сергея Ковалева. Теперь же коммунисты, имеющие самую большую фракцию, хотели бы сделать закон "под себя".
В Страсбурге Евгением Примаковым будут подписаны конвенции по правам нацменьшинств и местному самоуправлению. В российское законодательство в связи с этим будут внесены изменения. В частности, будут рассмотрены законы о защите нацменьшинств, о свободе вероисповедания, о национально-культурной автономии (второе чтение планируется на февраль-март), о продлении переходного периода для осуществления территориальной реабилитации репрессированных народов (уже рассмотрен советом Думы в апреле-мае 1995 года), закон о свободе собраний и уличных шествий. Последний, по словам г-жи Мизулиной, хотя и вступил в силу, но с юридической точки зрения "оставляет желать лучшего". Она пояснила мысль: закон написан "политическим" языком, и его формулировки весьма расплывчаты. Чего стоит, например, такое предписание: "органы власти содействуют проведению митингов".
Много нареканий у европейских парламентариев в отношении реального осуществления прав, закрепленных в ст. 27 Конституции и в законе о свободе передвижения и выборе места жительства. Пересмотр закона о свободе передвижений не планируется, но запланированы слушания по закону о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства (предполагается уравнять их в правах в соответствии с ст. 17 Конституции РФ), по закону о въезде и выезде и об основных документах, удостоверяющих права российских граждан (в июле). У корреспондента Ъ, как и у большинства добропорядочных россиян, слово "передвижение" прежде всего ассоциируется со словом "прописка", а не со словом "выезд". Недавняя замена прописки на регистрацию мало что изменила: полагающийся по Конституции заявительный характер процедуры сплошь и рядом обставлен затрудняющими его бюрократическими оговорками. Во многих местах введена оплата регистрации, отдающая запретительством. В Европе в ряде стран тоже платят за регистрацию. На это ссылаются сторонники поборов в России, но забывают, что в Европе такая пошлина обычно не превышает стоимость почтовой марки (например, в Великобритании она составляет полтора фунта). В Москве же это 500 минимальных окладов для граждан России и 5000 для неграждан. По словам г-жи Мизулиной, ситуация с законом о свободе передвижения пока действительно туманна, и в ближайшем будущем она вряд ли прояснится. На пути же ратификации европейских конвенций, настоятельно рекомендованных СЕ, по мнению г-жи Мизулиной, вряд ли возникнут какие-либо проблемы.
Если с конвенциями все в порядке, то другой пункт рекомендаций — "в соответствии с рекомендацией А(87)3 о единых европейских пенитенциарных правилах улучшить условия содержания заключенных", прежде всего "нечеловеческие условия содержания во многих следственных изоляторах"; "управление пенитенциарными учреждениями и надзор за исполнением наказаний должны быть переданы, как только станет возможным, в компетенцию Минюста" — вызывает беспокойство за его выполнение. Желание узнать, когда "нечеловеческие" условия наконец станут человеческими, привело автора в МВД. Точнее, в Главное управление по исполнению наказаний (ГУИН МВД).
Даешь новые тюрьмы
В ГУИН на прошлой неделе принимали делегацию экспертов СЕ. Так что корреспонденту Ъ пришлось идти по горячим следам правовой комиссии СЕ. Вопросы у нас были одинаковые. По словам главы ГУИН генерал-лейтенанта внутренних войск Юрия Калинина, претензий в адрес администрации следственных изоляторов (СИЗО) у экспертов СЕ не было. Интересовало другое: как решить проблему финансирования, перенаселенности СИЗО и законодательного закрепления границ для применения той или иной меры пресечения (прежде всего взятия под стражу). Что касается передачи тюрем и изоляторов в Минюст, то сами европейские эксперты признали, что это пока неосуществимо по материальным соображениям.
Колоссальная проблема СИЗО — перенаселенность. По закону о предварительном заключении и взятии под стражу 1995 года, заключенному положено 4 кв. м (прежде было 2,5 кв. м). Однако на деле выходит лишь 1,5 кв. м: в таких печально известных тюрьмах, как Кресты, а также в региональных СИЗО (в Екатеринбурге, например) лимит заключенных превышен в 2-3 раза. Решить проблему, по мнению г-на Калинина, можно построив новые СИЗО. В частности, в Москве к имеющимся пяти СИЗО вскоре должны прибавиться еще два. Всего же мэр Юрий Лужков обещал построить восемь. Калинин с благодарностью помянул московского градоначальника, сдержавшего данные еще четыре года назад обещания. Затраты же на строительство СИЗО немалые: шесть изоляторов обошлись казне более чем в 50 млрд рублей.
Финансирование ГУИН и подведомственных ему учреждений оставляет желать лучшего. Из запланированных на 1996 год бюджетом 1,6 трлн рублей ГУИН получило лишь 10%. Общая задолженность государства перед ГУИН — 1,3 трлн рублей. Сотрудникам управления недавно выплатили зарплату за декабрь. Поэтому вряд ли удивительно, что "стражники" объявляют то голодовку, то забастовку. Как? А вот как: работники подведомственных ГУИН учреждений, в отличие от других отраслей, не уходят с работы, оставаясь на ней бессменно.
Недостаток средств сказывается и на рационе питания заключенных: в ГУИН признались, что частенько приходится искать замену некоторым видам пищи. И она не всегда адекватна по калорийности. Смертей от голода, заявили в ГУИН, пока нет, но прогрессируют заболевания. Особенно тяжел весенне-летний период. Не только свирепствуют инфекционные болезни, но наблюдается резкое увеличение числа заключенных с психическими расстройствами, так называемых февраликов. И еще о болезнях. Корреспондента Ъ ужаснуло число попадающих в СИЗО туберкулезников: пару лет оно составляло 13-15 тыс., а ныне из-за притока бомжей возросло до 17-18 тыс. Правда, ГУИН имеет 44 учреждения для их лечения.
Впрочем, нарушения прав человека наблюдаются не только в СИЗО, но и в ходе дознания, следствия и суда. Так, при следствии нарушаются сроки содержания и предъявления обвинения. Под стражу люди часто попадают за малозначительные поступки: из СИЗО на волю потом выходят "за недостаточностью улик" около 65%. Впрочем, и число арестованных за бандитизм и рэкет возросло на 41%. А еще иногда заключенным в СИЗО приходится ждать суда лет по пять. По данным ГУИН, ежегодно "передерживаются" в СИЗО из-за волокиты в судах 37 тыс. человек.
Из числа благих пожеланий
В графу "в ближайшие год-два шансов на осуществление не имеют, могут и не быть реализованы вообще" корреспондент Ъ по итогам бесед в соответствующих ведомствах поместила следующие рекомендации СЕ: принятие закона об альтернативной службе (первое чтение прошло в 1994 году, во втором чтении проект отклонен 8 декабря 1995 года), ратификацию соглашения с Молдавией о выводе 14-й армии из Приднестровья, привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении прав человека в связи с событиями в Чечне, проведение переговоров о реституции культурных ценностей, отказ от термина "ближнее зарубежье", урегулирование в кратчайшие сроки вопросов возвращения собственности, на которую претендуют государства — члены СЕ, в частности архивов, вывезенных в Москву в 1945 году, прекращение ограничений на зарубежные поездки лиц, владеющих госсекретами, и облегчение доступа к архивам, хранящимся в России, пересмотр в течение года после вступления в СЕ закона о ФСБ (в частности, СЕ рекомендует отменить право ФСБ иметь в своем ведении СИЗО).
Список внушительный. Однако ни для кого не секрет, что в него попали рекомендации, на реализацию которых в Страсбурге и не надеялись. Как, например, можно требовать реституции культурных ценностей в одностороннем порядке? А запрет на словосочетание "ближнее зарубежье" вообще может быть расценен как посягательство на свободу слова. Именно эта рекомендация ПАСЕ вызвала ожесточенные нападки главы комитета по международным делам Владимира Лукина. Он задал весьма лукавый и риторический вопрос: что предлагают убрать авторы этой рекомендации — представители стран Балтии — слово "зарубежье" или слово "ближнее"? Вообще же, по словам Лукина, внесение в последнюю минуту в текст рекомендаций такого параграфа говорит лишь о расчете его создателей на взрыв эмоций в Думе и, как следствие, на отказ от исполнения прочих рекомендаций СЕ.
Впрочем, ограничения на поездки лиц, владеющих госсекретами, или отказ от "ближнего зарубежья" вряд ли вызовут широкую полемику в российском обществе. Зато вопрос об отмене смертной казни (в Госдуме, кстати, подготовлен законопроект на эту тему) имеет все шансы стать в ближайшее время темой номер один. В числе рекомендаций СЕ есть пункт о введении с момента вступления в СЕ моратория на исполнение смертных приговоров с последующим "решением в течение трех лет вопроса об отмене смертной казни". Следует оговориться, что, как пояснили корреспонденту Ъ в МИД России, аналогичные рекомендации получили все вступившие в СЕ. Однако смертная казнь по-прежнему не отменена в 13 из 39 (включая Россию) странах, в том числе в Великобритании. Более того, по словам Владимира Лукина, в ближайшие годы смертная казнь отменена не будет, так как в России при нынешней раскрываемости преступлений и высоком уровне криминализации общества надо хоть кого-то серьезно наказать. Впрочем, дело не столько в высокой криминализации общества, сколько в том, что в СЕ заинтересованы в целом комплексе мер, направленных на гуманизацию общества, а не просто в отмене смертной казни. Государство должно показать неотвратимость наказания, но может воспользоваться при этом и пожизненным заключением. А вот глава ГУИН Юрий Калинин считает, что из-за многочисленных проволочек с исполнением приговора (до 3-5 лет) острота воздействия высшей меры наказания теряется. Пожизненное же заключение на сегодня даже более суровая мера, учитывая условия содержания в СИЗО, тюрьмах и колониях.
По мнению Мизулиной, сложная ситуация и с рекомендацией СЕ "в кратчайшие сроки разобраться с президентским указом #1226" (от 14 июня 1994 года) "О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений оргпреступности", разрешающего заключение подозреваемых под стражу на срок до 30 суток без санкции прокурора. Но в случае принятия нового УПК, фиксирующего приведение законодательства в соответствие с Конституцией, на президентском указе будет поставлен крест.
Что же касается ФСБ и принадлежности этой организации следственных изоляторов, то за ответом корреспондент Ъ обратилась на Лубянку.
"Мы бы рады, но пока не можем"
В Центре общественных связей ФСБ пришлось столкнуться с непривычной системой общения с прессой: сначала засылается факс с подробным перечнем вопросов, который регистрируется, обретая исполнителя. Впрочем, все это делается оперативно, так что я даже была удивлена раздавшимся на второй день звонком. По словам представителя ЦОС Михаила Кирилина, истории с переподчинением следственных изоляторов уже более двух лет. Все началось с президентского указа от 20 декабря 1993 года, когда СИЗО были переведены в связи с реорганизацией Минбезопасности в ФСК в ведение МВД. Следует отметить, что речь идет о единственном московском СИЗО (Лефортово) и еще нескольких в регионах. Однако попытка создать "чистую" спецслужбу, аналогичную западным, провалилась. Одна из главных причин, по словам Кирилина, — недостаток специалистов и высокая криминализация общества. В итоге ФСК поручили расследования и особо опасных преступлений, а также дел, связанных с оргпреступностью, коррупцией, контрабандой наркотиков и взрывчатых веществ. И когда в 1995 году ФСК трансформировалась в ФСБ, ей возвратили СИЗО. Вполне естественно, по словам Кирилина, что ФСБ, как любой правоохранительный орган, обязана вести следствие, и поэтому она вправе иметь под своим контролем места предварительного заключения. Узнав от корреспондента Ъ о рекомендации СЕ, в ЦОС ФСБ отреагировали по-военному: "Мы подчинимся решению парламентариев, если таковое будет".
Отделив церковь, у нее отняли собственность
Из ФСБ корреспондент отправилась в церковь, как в последнюю инстанцию. Там тоже речь шла о передаче собственности — вернуть все, что раньше принадлежало церкви, предписано Москве Советом Европы. В отделе внешних связей Московской патриархии посоветовали обратиться к о. Всеволоду (Чаплину) — знатоку, как отрекомендовали, проблемы возвращения церковной собственности. Не выказав неприязни к назойливому журналисту (как то обычно бывает у госчиновников), о. Всеволод терпеливо растолковал ситуацию. Я узнала, что, несмотря на указ президента 1991 года о возвращении церковных зданий, Архиерейский Собор отказался от требования возврата всей принадлежавшей церкви до революции собственности (прежде всего земель), оставив лишь требования вернуть культовую собственность (храмы и святыни) и ту некультовую, которая жизненно необходима для деятельности общин (дома для воскресных школ и т. п.). О. Всеволод отметил, что лучше всего дела обстоят в Москве. Если до 1988 года в столице функционировало около 50 храмов, то ныне — более 250. Возвращаются и дома, принадлежавшие ранее церкви, и реликвии, и иконы (по данным о. Всеволода, возвращено уже более 10 тысяч икон). Конечно же, по словам о. Всеволода, "было бы хорошо, если бы вернули большую часть из отобранного в какой-либо форме, но это вряд ли возможно".
Впрочем, вспоминать о том, что политика — это искусство возможного, автору приходилось при работе над этим материалом постоянно.