В июне 2008 года принята государственная программа "Развитие транспортной системы России на 2010-2015 годы". Согласно этому документу, размер финансирования строительства дорог в РФ увеличен до 13,5 трлн руб. Тем не менее одним лишь увеличением финансирования проблему инфраструктурного строительства не решить: необходимо повышать эффективность отрасли в целом.
Карты бездорожья
В строительство российских дорог планируется инвестировать около 1% от ВВП (речь идет о докризисном размере ВВП). Надо отметить, что в последние четыре года, еще до принятия программы развития транспортной системы, власти регулярно увеличивали финансирование этой отрасли. В результате объем средств, выделенных на дорожное строительство, вырос с 2004 по 2008 год более чем в два раза.
Развитие российской транспортной системы — задача, которую, бесспорно, необходимо решать срочно и комплексно. Ни для кого не секрет, что большая часть дорожной сети устарела, качество дорог, их пропускная способность давно не соответствуют современным требованиям. Недостаточная протяженность трасс приводит к замедлению экономического роста. Так, по данным Росавтодора, ежегодные потери РФ из-за недостаточного развития дорожной сети оцениваются в 550-600 млрд руб., что превышает 3% ВВП России.
"Сегодня транспортная составляющая в стоимости наших товаров — порядка 22-23% плюс недостаточно развитый сервис для участников движения. В Европе это 15-17%, то есть мы теряем конкурентные преимущества,— рассказывает Олег Шахов, генеральный директор ФГУ "Дороги России".— Улучшив транспортную составляющую и логистику, мы сможем снизить стоимость товаров и увеличить конкурентоспособность даже при условии платности трасс".
Обратившись к цифрам, можно обнаружить, к примеру, что в период с 1995 по 2004 год при росте уровня автомобилизации на 79% российские дороги удлинились лишь на 15%. Протяженность же федеральных дорог с четырьмя и более полосами движения составляет всего 8% от общей длины российских дорог.
Еще три года назад более 2 тыс. км федеральных автодорог достигли предела своей пропускной способности, а около 8 тыс. км автомобильных трасс начали работать в режиме перегрузки. Кроме того, современным критериям прочности не соответствует 56% федеральных автотрасс. Большинство отечественных автомобильных дорог рассчитано на пропуск осевых нагрузок 6-10 т, что существенно ниже международных стандартов. Около 20% мостов и путепроводов на федеральных дорогах было построено более 40 лет назад и, как и большинство автодорог, не соответствует современным требованиям по грузоподъемности.
Что касается строительства железнодорожного полотна, то и здесь ситуация не вполне благополучна. С 1990-х по 2000-е годы новые железные дороги в РФ фактически не строили — поддерживали имеющиеся. Первые проекты прокладки нового железнодорожного полотна появились только пять-семь лет назад и в большинстве случаев будут реализовываться при участии частных инвесторов.
Выпрямить параллельные кривые
В ближайшие годы государство собирается потратить на развитие транспортной инфраструктуры более 13 трлн руб. На эти деньги должно быть построено или реконструировано более 17 тыс. км автодорог, более 100 взлетно-посадочных полос, проложено свыше 3 тыс. км новых железнодорожных линий.
Согласно государственной программе "Развитие транспортной системы России на 2010-2015 годы", в 2008-2009 годах на строительство новых дорог и дорожную инфраструктуру выделяется 212,3 млрд и 223,5 млрд руб. соответственно. Для сравнения: в 2007 году на строительство и ремонт дорог было выделено около 200 млрд руб. (было построено 2,5 тыс. км дорог).
Уже в 2008 году должно начаться строительство сразу нескольких масштабных проектов (сейчас по ним проводятся тендеры). Речь идет о скоростной магистрали Москва--Петербург, "Дон", ЦКАД, Западном скоростном диаметре.
Помимо проектов строительства дорог существуют и проекты, включающие сложную инфраструктуру — мосты, тоннели и проч. Пример тому — проект Краснодар--Абинск--Кабардинка, где 147 км дороги будет построено на условиях государственно-частного партнерства (ГЧП). Проект включает в себя (помимо строительства автомобильных дорог) сооружение нескольких эстакад и тоннелей. Сейчас Министерство транспорта разрабатывает комплексные проекты на основе ГЧП в портах и аэропортах.
Ожидается, что аналогичные программы ГЧП будут представлены в ближайшее время и в области строительства железных дорог, поскольку год назад правительством РФ была принята Стратегия развития железнодорожного транспорта до 2030 года, согласно которой на строительство новых путей будет выделено 4,2 трлн руб.
Предполагается, что основные денежные потоки пойдут на линии Томмот--Якутск, Нижний Бестях--Магадан, Селихин--Сергеевка, Волгоград--Элиста, Ханты-Мансийск--Салым, Бийск--Горно-Алтайск, Тыгда--Зея и Селихин--Ныш. Новая стратегия развития предусматривает строительство 4,6 тыс. км грузовых железных дорог, которые должны обеспечить транспортное сообщение к 18 месторождениям полезных ископаемых и промышленным зонам.
В то же время уже существует отрезок железной дороги, строящийся по программе ГЧП — Белкомур. Ветка, которая пройдет через Соликамск (Пермский край), Гайны (Коми), Сыктывкар и Архангельск, соединит регионы Сибири и Урала с портом федерального значения в Мурманске. Общая протяженность новой железнодорожной ветки Белкомур составит 1252 км. Белкомур примерно на 800 км сократит путь товарных поездов из Сибири к портам Белого моря и существенно снизит стоимость перевозок для предприятий региона.
Реализация проекта должна стать точкой роста комплексного социально-экономического развития сразу трех субъектов РФ — Пермского края, Республики Коми и Архангельской области. Согласно достигнутым договоренностям, частный бизнес инвестирует в собственные проекты на территории этих субъектов федерации около 420 млрд руб. По предварительным данным, общая стоимость программы промышленного и инфраструктурного развития трех субъектов РФ оценивается в 500 млрд руб.
Государственно-частное партнерство
До настоящего времени основным способом финансирования транспортной отрасли были бюджетные средства из федеральных целевых программ. Федеральный бюджет выделял средства на строительство, реконструкцию и эксплуатацию федеральных трасс, региональные власти давали деньги на свои дороги, муниципальные — на свои и т. д.
"Когда начали разбираться, где же взять средства для того, чтобы резко увеличить поступления в отрасль, стало понятно, что только бюджетных средств не хватит. Дорожники говорят, что надо вкладывать в дороги, Минздрав говорит, что необходимо вкладывать в здравоохранение, военные ратуют за оборону. И все они абсолютно правы — выделить приоритетную отрасль невозможно,— рассказывает Олег Шахов.— Стали искать другие механизмы, начали изучать международный опыт. И одним из таких механизмов было государственно-частное партнерство".
Проанализировав международный опыт работ в рамках государственно-частного партнерства, российские специалисты выбрали формат, который в международной практике принято называть Public-Private Partnerships (РРР) — формат, подразумевающий взаимовыгодный альянс между государством и частным сектором в реализации проектов, требующих масштабных капиталовложений и услуг. Для того чтобы обеспечить возможность взаимодействия государства и частных инвесторов в области дорожного строительства, пришлось потратить довольно много времени на создание необходимой правовой базы. Был разработан и принят федеральный закон N115 "О концессионных соглашениях", который позволяет привлекать для финансирования инфраструктурных проектов средства инвестиционного фонда.
"Одновременно начали готовить проекты в транспортной отрасли, в том числе в дорожном хозяйстве, которые можно реализовывать на условиях концессионных механизмов,— отмечает Олег Шахов.— На сегодняшний день с удовлетворением могу сказать, что необходимая для реализации этих проектов законодательная база есть. И ФГУ "Дороги России", деятельность которого последние три года была полностью сконцентрирована на выполнении этой задачи, разработало ряд проектов для реализации на условиях государственно-частного партнерства".
Минэкономразвития с помощью лидера в области транспортных концессий — международной юридической компании CMS Cameron McKenna — собрало пул инвесторов, заинтересованных в реализации проектов. В частности, разработкой плана строительства ЦКАД занимался в том числе и международный фонд McQuire, которому принадлежит почти 100% платных автодорог в Южной Корее и Австралии. Обоснование инвестиций в платную скоростную дорогу из Москвы в Санкт-Петербург проводила консалтинговая компания Ernst & Young.
"Хочу особо отметить, что отбор участников был максимально жестким. Проекты капиталоемкие: например, сметная стоимость проекта "Москва--Санкт-Петербург" составляет 66,199 млрд руб.,— рассказывает Олег Шахов.— Поэтому мы требовали, чтобы участники, которые вышли на конкурс, были консорциумами, включающими в себя строительные компании, крупных инвесторов, концессионные компании, и имели опыт участия в реализации концессионных проектов — создании платных дорог. Таким образом, в конкурсах участвовали консорциумы, в которые вошли и зарубежные партнеры — французские, португальские компании. Все они являются очень известными игроками на рынке дорожных концессий в мире".
Согласно условиям тендеров, победители конкурсов получат платные дороги в концессию на 30 лет. По расчетам экспертов, срок окупаемости этих проектов не должен превышать 20-23 лет, и лишь затем концессионеры смогут извлечь из долгосрочных инвестиций прибыль. Поэтому позволить себе участие в подобном государственно-частном партнерстве могут только серьезные игроки рынка инфраструктурного строительства.
"Сейчас нужно поддерживать ту сеть дорог, которая связывает города, и есть необходимость строить новую сеть дорог, которая позволяет в кратчайшие сроки и с минимальными затратами доставить пассажира и груз из точки А в точку Б.— объясняет Олег Шахов.— Такая дорога не должна проходить по населенному пункту или городу и должна иметь совсем другие характеристики. Например, если раньше дороги строились для нагрузки 6 т на ось, то сейчас 12-14 т на ось является средней величиной. При этом реконструировать дорогу под новые технические требования иногда стоит дороже, чем построить новую".
Проблемы роста
Реализация такой масштабной задачи, как программа "Развитие транспортной системы России на 2010-2015 годы", естественно, сталкивается с множеством сложностей.
Прежде всего типичной проблемой при реализации задач такого уровня является отсутствие координации в работе государственных органов законодательной и исполнительной власти. Взаимодействовать приходится чиновникам МЭРТа, Минфина, Минрегионразвития и Минтранса. У каждого из этих ведомств существуют свои стандарты, свои регламенты, и они крайне слабо увязаны между собой. Поэтому согласование необходимых для работы программы развития транспортной системы документов идет крайне медленно.
Кроме того, нужны согласования отраслевого законодательства — внесение в него дополнений и изменений. Поправки и подзаконные акты придется вносить также в бюджетный и градостроительный кодексы.
Сейчас создаются рабочие группы, координационные советы, правительственные комиссии. Речь идет о единой политике в реализации этих проектов. Ведь координационный совет — это скорее орган оперативного управления, чем стратегического. Здесь также должны быть дополнительные нормы, дополнительные регламенты, которые взаимоувязывают финансы, законодательство, систему государственного управления и создают единый подход к решению проблем, а в результате — новый этап в развитии государственности.
В связи с длительностью процесса согласования и разбалансированностью системы принятия решений деньги на инфраструктурные проекты выделяются долго и тяжело. У государства пока нет долгосрочных финансовых инструментов для реализации капиталоемких инфраструктурных программ. Прямая уполномоченная структура, которая занималась бы этим вопросом, отсутствует, и работа над инфраструктурным строительством децентрализована. Для успешной реализации программы развития транспортной системы необходим государственный орган, который бы регулярно проводил мониторинг реализации проектов и создал стандартизованную систему управления процессами.
Участники программы отмечают, что им необходимо как воздух и возрождение программ подготовки государственных кадров для строительной отрасти. Поскольку инфраструктурные и транспортные проекты требуют миллиардных государственных и частных долгосрочных инвестиций и направлены на создание новой и реконструкцию существующей инфраструктуры, участвовать в их реализации должны только лучшие и подготовленные специалисты. Которых сейчас катастрофически мало.
Что касается координации программы, важно, чтобы вне зависимости от смены руководства государство обеспечило преемственность по проектам развития транспортной инфраструктуры, поскольку все проекты программы долгосрочные, для успешного привлечения инвесторов необходимы гарантии стабильности, а также того, что условия работы с частными капиталами останутся неизменными.
Финансовый кризис, конечно, внесет коррективы в реализацию поставленных задач, но отказаться от таких проектов, как новые дороги, порты, аэропорты, для страны окажется гораздо дороже, чем шаг за шагом настойчиво продвигаться вперед.