Российский рынок водки впервые с советских времен может получить единую регулирующую структуру федерального уровня. Премьер-министр Владимир Путин одобрил идею создания Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка. Теперь чиновники и участники рынка гадают, как скоро и на базе кого из прежних регуляторов алкогольной отрасли — Минфина, Минсельхоза, Минэкономики или Федеральной налоговой службы — будет сформировано новое ведомство.
Письма о водке
В июле первый вице-премьер Виктор Зубков направил в адрес главы кабинета министров Владимира Путина письмо, в котором изложил идею создания Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка. Ее предлагается наделить всем комплексом "функций по государственному управлению в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". В конце июля Владимир Путин наложил на письмо вице-премьера краткую резолюцию: "Согласен. Прошу подготовить согласованные проекты документов. Продумайте возможность сокращения акциза".
Появлению такой резолюции предшествовала долгая аппаратная работа, рассказали BG чиновники профильных министерств. Первое заседание правительства, на котором премьер-министр дал поручение представить соображения по решению целого ряда проблем в алкогольной отрасли (ключевые — снижение нелегального оборота алкоголя и рост собираемости акцизов), состоялось еще 26 мая. Вскоре, 18 июня, Виктор Зубков провел еще одно заседание, на котором впервые и прозвучала мысль о едином регуляторе "для выработки единой и согласованной позиции и контроля исполнения поручения".
В своем письме к Владимиру Путину вице-премьер подчеркивал, что идею "сконцентрировать все функции госрегулирования в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в одном федеральном органе исполнительной власти" признали целесообразной все участники совещания. Однако, как оказалось, мало кто из участников был в курсе такого предложения до начала заседания. Чиновники, принимавшие в нем участие, рассказывают, что "пункта про единый орган федеральной алкогольной власти" не было в повестке заседания, рассылаемой по министерствам и службам.
Изначально функции регулирования стратегического водочного рынка взяло на себя Министерство промышленности и торговли (Минпромторг), рассказывают информированные о ходе рассмотрения вопроса чиновники. По словам источников, близких к аппарату Виктора Зубкова, такая идея серьезно обсуждалась в правительстве — правда, тогда предлагалось ограничить регулирование только рынком спирта, создав в структуре министерства профильный отдел. Впрочем, за две недели, что готовился протокол совещания у Виктора Зубкова, пыл представителей Минпромторга "навести порядок на водочном рынке" поутих, и в итоговом протоколе-поручении подготовить соображения по поводу создания единого регулятора предлагалось трем министерствам — Минфину, Минсельхозу и Минэкономики.
Первым будет
Оперативнее всех на поручение премьера отреагировал Минсельхоз. В начале августа министерство разослало на согласование в профильные ведомства и службы проект указа о создании Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка. Проект указа предполагает, что курировать создаваемую службу будет, естественно, сам Минсельхоз.
Появление первого проекта создания единой службы в стенах Минсельхоза неудивительно. Еще 18 июля участники совещания у Виктора Зубкова заметили интересную деталь: в списке приглашенных значились сплошь представители федеральных министерств и служб, единственным исключением был представлявший "территориальные органы власти" Николай Архипов, который тогда отвечал в мэрии Санкт-Петербурга за работу потребительского рынка. "На языке бюрократии приглашение местного чиновника на совещание такого уровня могло означать только одно: скоро его ждали в Москву",— сказал тогда BG один из участников совещания. Собеседник BG в этом не сомневался, его интересовало лишь, в рамках какой структуры будет работать господин Архипов — Минсельхоза или аппарата правительства. После того как в конце июля было объявлено о том, что Николай Архипов занял вакантную должность замминистра сельского хозяйства Алексея Гордеева и будет отвечать в том числе за работу с розничной торговлей, алкогольной и табачной промышленностью, стало понятно, какое ведомство будет регулировать алкогольную отрасль.
Предложения Минсельхоза практически дублируют задачи, которые поставил перед новой службой Виктор Зубков. Единый орган, по версии авторов проекта указа, займется "выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием", "контролем и надзором" и "оказанием услуг" в алкогольной сфере. В пояснительной записке к проекту указа сказано, что под "контролем и надзором" понимается "установление государственных стандартов и утверждение технических условий", а также "установление порядка сертификации основного технологического оборудования для производства указанной продукции" и утверждение перечня видов такого оборудования.
В своем письме Владимиру Путину от 18 июля первый вице-премьер также предлагал доверить создаваемой службе выработку госполитики и нормативно-правовое регулирование в сфере производства и оборота алкогольной продукции, установление госстандартов в области ее производства и порядка сертификации основного технологического оборудования для производства указанной продукции. Эти пункты тоже вошли в проект Минсельхоза.
Однако ряд предложений Виктора Зубкова, заинтересовавших участников рынка, в документ не попали. Так, в проекте Минсельхоза ничего не сказано про "организацию перемещения спирта по стране". Участники рынка считают, что вице-премьер имел в виду создание уполномоченного государственного перевозчика спирта: сейчас никаких ограничений на движение спирта по стране не существует.
Минфин против Минсельхоза
Однако процесс создания министерства водки может затянуться. Проект подготовленного Минсельхозом указа уже завернул Минфин — как "нуждающийся в значительной переработке". В Минфине посчитали, что данным проектом Минсельхоз хочет просто вернуть себе те полномочия, которых ведомство лишилось 1 января 2006 года со вступлением в действие новой редакции 171-го федерального закона "О госрегулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Новая редакция отменила порядок закупки спирта по квотам, выдаваемым Минсельхозом, который также занимался выдачей другой согласовательной документации. "Пока предложения Минсельхоза сводятся к тому, чтобы передать ему часть функций Ростехрегулирования — выработку стандартов и утверждение технических условий, но к регулированию алкогольной отрасли, ради которого создается новый орган, все это имеет опосредованное отношение",— считает начальник отдела нормативного регулирования контроля и надзора за производством и оборотом этилового спирта Минфина Вячеслав Спирин.
Если создаваемый орган будет заниматься лишь сертификацией оборудования и выработкой госстандартов, проблемы легальных водочников останутся нерешенными, соглашаются участники рынка. Например, Союз производителей алкогольной продукции (среди членов — ОАО "Московский завод "Кристалл"", "Русский алкоголь", "Синергия") уже давно лоббирует более радикальные меры, важнейшие из которых — введение единой ставки акциза и ее снижение.
Руководитель департамента внешних связей ФГУП "Росспиртпром" Дмитрий Добров создание единого органа поддерживает, но отмечает, что передать одному госоргану абсолютно все полномочия по регулированию рынка будет непросто. "Взимание акцизов исторически курирует Минфин, лицензии на деятельность на рынке выдает Федеральная налоговая служба, она же курирует работу ЕГАИС и уже к ноябрю должна представить и начать внедрять новое ядро программы; экспортно-импортные операции лежат в плоскости ответственности Федеральной таможенной службы,— указывает он.— Замкнуть большую часть этих функций на одном органе будет тяжело, но сделать это надо".
Полномочия на балансе
Создание единого регулятора на рынке возможно, полагает руководитель Центра исследований федерального и региональных рынков алкоголя (ЦИФРРА) Вадим Дробиз, приводя в пример госкомитеты по рыболовству и туризму. "Однако такому органу намного легче будет работать в структуре правительства, а не под каким-либо министерством",— убежден он. По словам эксперта, министерствам намного легче будет пожертвовать частью полномочий, передав их не конкурирующему ведомству, а формально независимому комитету или агентству. Создание "координирующего коллегиального органа при правительстве" поддерживает и Минфин.
В теории регулирующий орган можно было бы создать на базе ФГУП "Росспиртпром", объединяющего сейчас государственные водочные активы и обладающего в отличие от того же Минсельхоза сетью региональных представительств, рассуждает Вадим Дробиз. В качестве примера он приводит недавнее решение правительства Украины, которое создало на базе госмонополии "Укрспирт" (занималась оборотом спирта в стране) госслужбу по регулированию спиртовой и ликероводочной отрасли. Однако сами украинские водочники пока относятся к своему новому регулятору настороженно. "Единственная задача контролирующих органов в отрасли — следить за собираемостью налогов. Чем будет заниматься новый орган, непонятно",— недоумевает пресс-секретарь компании Nemiroff Тагир Имангулов. По его словам, для производителей реформа "Укрспирта" только усложняет ситуацию: в ходе реорганизации на места придут и новые люди, а значит, "все отношения придется выстраивать заново".
Создание единого регулятора российского алкогольного рынка осложняет и то, что еще на этапе формирования необходимо скоординировать позиции министерств и участников рынка. Так, Минфин заинтересован в повышении собираемости акцизов (сборы алкогольных акцизов в январе-марте упали почти на треть), поэтому лоббирует дальнейшее повышение ставок. По инициативе Минфина в Налоговый кодекс были приняты поправки, закрепляющие проиндексированные в большую сторону ставки акцизов на 2009-2011 годы: акциз на алкогольную продукцию в 2009-м повысится со 173,5 руб. за литр спирта до 191 руб., а затем будет расти на 10% ежегодно. Производители спирта и водки, напротив, выступают за снижение акциза до 100 руб. и введение единой ставки для всей спиртосодержащей продукции. С этим, в свою очередь, не согласны производители слабоалкогольных напитков. Отдельным вопросом стоит принятие отраслевого закона о вине — против сегодняшней редакции закона возражает Минфин, но с ней соглашаются производители, Минсельхоз и Минэкономики.
"Невозможность решить весь этот клубок проблем может привести к тому, что поиск главного приведет к поиску крайнего, и новый орган сразу же после своего создания станет мальчиком для битья",— предупреждает Вадим Дробиз. Он приводит в пример ситуацию с алкогольным кризисом 2006 года, когда нехватка новых федеральных специальных и акцизных марок привела к остановке производства алкоголя в январе, а сбои в работе ЕГАИС — в июле (всего по итогам года было недопроизведено около 10% водки и ликероводочных изделий, а потери рынка, по данным его участников, превысили $1 млрд). Оценивая действия чиновников, тогдашний глава кабинета министров Михаил Фрадков поименно перечислил виновных в кризисе. По версии правительства, ими стали тогдашние замглавы Минэкономразвития Андрей Шаронов, замминистра сельского хозяйства Игорь Руденя и заместитель министра финансов Сергей Шаталов. Чиновникам был объявлен выговор. Кто знает, может быть, нежелание пятнать послужные списки своих подчиненных и было одной из причин, по которым руководство Минпромторга, поначалу согласившееся взять на себя функции регулирования водочного рынка, затем, еще на этапе обсуждения, от них отказалось.