В самом начале минувшей недели, в понедельник, Борис Ельцин прямо и нелицеприятно квалифицировал положение российской экономики как катастрофическое. Это заявление выглядело бы как вполне проходное — сейчас и более сильными высказываниями никого не проймешь, — если бы президент не добавил, что в противовес экономической катастрофе им подписан пакет указов по хозяйственным вопросам в количестве шести штук. Сначала быстро разнеслось, что указы отменяют все ограничения на внешнюю торговлю. Одновременно столь же быстро распространились слухи, что указы вводят ограничения на рост фонда потребления предприятий и выдачу наличных. Наличный курс доллара от этих слухов вырос сразу на 20 пунктов.
Насчет полной либерализации ВЭД не подтвердилось. Насчет наличных — подтвердилось.
Отмена экспортных квот и лицензий
Указ президента "Об отмене квотирования и лицензирования поставок товаров и услуг на экспорт" был подписан ровно через неделю после того, как Минюст зарегистрировал приказ МВЭС об утверждении инструкции о порядке того самого квотирования и лицензирования.
Заинтересовавшимся этим казусом корреспондентам Ъ не удалось выявить лиц, ответственных за издание указа (кроме самого президента, разумеется). Руководитель группы экспертов при президенте Александр Лившиц заявил, что его подразделение непосредственного участия в разработке указа не принимала. В аппарате правительства нам сообщили, что впервые прочитали указ в "Российских вестях". О реакции МВЭС свидетельствует растерянное высказывание начальника Главного управления экспортно-импортных операций для государственных нужд Андрея Догаева: "Хочется надеяться, что все последствия принятия этого документа были глубоко изучены и приняты после консультаций с отраслевыми министерствами и администрациями регионов. Нежелательно, чтобы повторилась ситуация, возникшая с принятием нового импортного таможенного тарифа". В Минэкономики искомого специалиста найти не удалось, но, посоветовавшись, эксперты Ъ пришли к выводу, что таких сырых документов ведомство г-на Шохина не выпускает.
Указ и в самом деле на венец канцелярского творчества не тянет. Он состоит всего из двух пунктов, но в них содержится столько неясностей и противоречий, что разработка пакета дополняющих его документов потребует серьезного и квалифицированного труда.
Вопросы начинаются прямо с первого пункта указа. Он гласит, что квотирование и лицензирование сохраняется для товаров и услуг, "экспортируемых в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации". По мнению зам. начальника Главного управления экспортно-импортных операций для государственных нужд МВЭС Михаила Гайказова, это дает возможность трактовать его как указание на то, что речь идет о товарах, поставляемых в другие страны в соответствии с межправительственными соглашениями. Но это скорее всего не так. Как представляется экспертам, нетарифное регулирование экспортных поставок, по логике отношений России с ЕС и МВФ, должно было бы сохраниться лишь в отношении тех товаров, которые квотируются соглашениями только с этими организациями.
Далее, в первом пункте вызывает удивление у знающих людей то, что квотирование и лицензирование слились здесь как бы в единое целое, что, впрочем, для обомлевшего от массы новых экономических терминов обывателя и неудивительно. В то же время это "две большие разницы". И одно вполне может существовать отдельно от другого.
Квотирование — это попытка зарезервировать за казной гарантированное поступление денег за счет продажи квот на экспорт. Этот источник в нынешней конъюнктуре начал иссякать. Поэтому делается попытка залатать дыры в бюджете, отменяя некоторые экспортные льготы.
Лицензирование же экспорта — это средство обеспечения стратегических интересов государства. Оно используется в качестве рычага государственного регулирования внешнеэкономической деятельности во всех странах, даже с самым либеральным подходом к экономике. Так что отменять лицензирование и говорить, что это очень либерально, несколько странно.
От долгих комментариев по поводу второго пункта указа эксперты Ъ отказываются по причине его полной внутренней противоречивости. Правительству предлагают "отменить льготы по экспорту товаров и услуг для федеральных государственных нужд (кроме товаров, экспортируемых в страны ближнего зарубежья в соответствии с межправительственными соглашениями), за исключением льгот, предоставленных в соответствии с законом Российской Федерации 'О таможенном тарифе...'". А в этом законе содержится один пунктик, согласно которому именно эти льготы правительство и предоставляет.
Наконец, симптоматично то, что указ обходит молчанием спецэкспортеров — и тем самым сохраняет им право на существование. Необходимость сохранения института спецэкспортеров в МВЭС объясняют тем, что с их помощью легче поддерживать цены на максимально высоком уровне, не давая им спускаться до уровня демпинговых, а также осуществлять контроль за репатриацией валютной выручки. Следующий логический шаг на этом пути — дальнейшее сокращение числа спецэкспортеров: ведь контролировать одного легче, чем нескольких.
Налоги и наличные
Налоговый сюжет — во всяком случае не менее смутен, чем предыдущий. Что-то из этого сюжета допускает двойное толкование, что-то выглядит слишком декларативно, а что-то — просто непонятно. Есть, однако, и рациональные зерна.
Непонятно, в первую очередь, самое главное: на сколько, собственно, предполагается снизить налоги? Если толковать текст указа "О некоторых вопросах налоговой политики" буквально, то из него следует, что ставки НДС и налога на прибыль предлагается снизить на 10-20%. 10% от нынешней ставки НДС (включая спецналог) — это 2,3 процентных пункта, от максимальной ставки налога на прибыль — 3,8 пункта. Таким образом, предложение президента может быть сведено к доведению соответствующих ставок до 20,7% (НДС) и 34,2% (налог на прибыль). Это, безусловно, приятно, однако по большому счету, конечно, издевательски мало: дарованное послабление все равно предполагает ставки большие, чем прошлогодние.
Неясно и за счет какого бюджета будет сокращаться налог на прибыль — за счет федерального или муниципального. А подобная путаница может вызвать весьма серьезные склоки между фискальными органами.
Более того, при ближайшем рассмотрении и эта льгота может быть отъедена — за счет повышения норм других налогов. Ведь в указе рекомендуется увеличить налогообложение личных доходов граждан, а также налогов на имущество населения и юридических лиц.
Но президент мог и оговориться, имея в виду снижение ставок не на проценты, а на процентные пункты (довольно распространенная оговорка). И вот тогда реализация указа может оказать довольно серьезное оздоровляющее воздействие на инвестиционный климат.
Действительно, возьмем наш эталонный инвестиционный проект (подробнее см. инвестиционный обзор в Ъ #17) и предположим, что НДС устанавливается на уровне 13% (минус 10 процентных пунктов), а налог на прибыль — в размере 18% (минус 20 пунктов). В этом случае условия инвестирования меняются довольно радикально.
Напомним основные характеристики проекта. Общий объем инвестиций — 500 млн руб., время от вложения денег до выпуска первой продукции — 6 месяцев, число работающих — 201 человек (чтобы на оценку эталонного проекта не "наводились" помехи в виде льгот для малых предприятий), средняя зарплата 300 тыс. руб. в месяц, текущая рентабельность к капиталу — 40% (примерно соответствует средней по промышленности).
Расчеты показывают, что в действующих налоговых условиях срок окупаемости такого проекта составляет 17 месяцев, внутренняя норма прибыли (показатель, характеризующий
максимальную стоимость ресурсов, которые могут быть использованы для реализации проекта) — 739%, а рентабельность инвестиций (за срок жизни проекта) — 92%.
Если налоги снизятся на 3-4% (буквальное толкование президентского указа), то срок окупаемости снизится до 14 месяцев, внутренняя норма прибыли увеличится до 769%, а рентабельность инвестиций — до 120%.
При радикальном же снижении основных налогов срок окупаемости снижается до 12 месяцев, внутренняя норма прибыли возрастает до 986%, а рентабельность инвестиций — до 245% (см. таблицу). Можно отметить, что если снижение налога на прибыль влияет главным образом на такие показатели эффективности, как рентабельность инвестиций и внутренняя норма прибыли (см. график 1), то уменьшение НДС отражается прежде всего на снижении текущей потребности в оборотном капитале (см. график 2).
Эффективность эталонного инвестиционного проекта при различных условиях налогообложения
| Условия налогообложения | ||||
|---|---|---|---|---|
| Действующие условия (НДС — 23%, налог на прибыль — 38%) | НДС — 20%, налог на прибыль — 35% | НДС — 13%, налог на прибыль — 18% | НДС — 13%, налог на прибыль — 18%, плюс ускоренная амортизация | |
| Срок окупаемости | 17 месяцев | 14 месяцев | 12 месяцев | 11 месяцев |
| Внутренняя норма прибыли | 739% | 769% | 986% | 1012% |
| Рентабельность | 92,1% | 119,6% | 245% | 254% |
| инвестиций | ||||
Эффект, как видим, немалый. Печально, однако, то, что если даже президент имел в виду процентные пункты, то и в этом случае благое начинание может и не состояться. Его может заблокировать Дума — по вполне понятным фискальным мотивам.
Правда, в этом случае у администрации есть кое-какая контригра. Намек на нее содержится в налоговом указе: речь идет об ускоренной амортизации, механизм которой поручается разработать правительству в течение двух месяцев. Ускоренная амортизация хороша, во-первых, тем, что позволяет уменьшать прибыль и, соответственно, налоговые выплаты, улучшая тем самым инвестиционную обстановку (см. таблицу), а во-вторых, тем, что ее использование не требует законодательного оформления. В указе, правда, говорится об ускоренной амортизации в высокотехнологичных отраслях, но кто мешает в случае чего распространить этот механизм и на другие производства?
Заметим, однако, что наш сценарий про "хороший" (в смысле стимулирования инвестиций) вариант указа как бы оставляет за рамками бюджетный результат смягчения налогового климата. А это вряд ли корректно. Можно, конечно, прекраснодушно рассуждать о последующем за этим смягчением безудержным ростом деловой активности и увеличением налоговой базы, позволяющими перекрыть недобор налогов. Но, честно говоря, если это и произойдет, то отнюдь не сразу.
Поэтому бюджетный эффект и для Думы, и для президентских экспертов-экономистов — вещь далеко не последняя. И надо отметить, что разработчики пакета указов это понимают.
Понимают они и то, что простым введением новых налогов и повышением ставок старых проблем не решить. Значит, надо лучше собирать уже действующие налоги. Это обстоятельство учтено в других указах из пакета --"О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве" и "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей".
В этих документах содержится довольно много повторов уже действующих норм или вариаций на их тему (например, насчет запрета на открытие нескольких расчетных счетов), что призвано, видимо продемонстрировать серьезность намерений властей. Но есть и новые ужесточения. Речь идет прежде всего о праве налоговых органов списывать в безакцептном порядке средства с валютных счетов предприятий в порядке погашения недоимок по обязательным платежам (по сути этот пункт легитимирует уже имеющиеся на этот счет инструкции ЦБ и Минфина), а также о введении порядка очередности в использовании средств с расчетного счета.
При этом, если в первом случае задеваются интересы преимущественно экспортеров, особо не горящих стремлением бежать и платить налоги, то второе обстоятельство — нечто новенькое, затрагивает оно абсолютно всех хозяйствующих субъектов и затрагивает очень серьезно.
И в самом деле, о чем говорит указ "О дополнительных мерах по нормализации расчетов..."? Он предписывает, что все юридические лица могут получать в банке наличные деньги "...в размере, не превышающем 5 процентов среднедневных поступлений средств на их расчетные счета за предшествующий квартал, в том числе на выплату заработной платы... — в размере 5 минимальных месячных окладов, исходя из общей среднесписочной численности работников".
Вот и будьте любезны: "нал" тем самым скрутили ну если не в бараний рог, то весьма крепко. Ведь что получается — раньше обслуживающий банк выдавал наличных ровно столько, сколько просили, и дело клиента было эту наличность провести так, чтобы контролирующие органы не придрались и не квалифицировали как выплаты в личные доходы. Способов это сделать было много — от старинного "под закупку сельхозпродукции" до платежей своим сотрудникам за аренду их автомобилей и покупку ваучеров по высокой цене и продажу по низкой. Теперь же кассовые планы предприятий фактически заморожены.
Причитающиеся наличные получать, конечно, можно, но только путем перечисления денег на личные счета. Но это значит, что надо давать поручение банку с пояснением, на какие цели и, естественно, кому переводятся деньги, то есть, строго говоря, светиться для налоговой инспекции не только по своей бухгалтерии, но и по банковской.
Конечно, остаются такие старые испытанные приемы, как использование для обналички партнеров, имеющих дело с "налом", такими, как, скажем, розничная торговля. Однако этот канал действует лишь до тех пор, пока остается неконтролируемым использование ими кассовых аппаратов. Если кассовые аппараты все же вынудят использовать, то поток "нала" моментально иссякнет. В последнем случае надежное обналичивание будет возможным, пожалуй, только через офшорные компании.
Казенный дом — невеселые слова
Указ "О реформе государственных предприятий", также входящий в рассматриваемый нами пакет, вызван к жизни грустными обстоятельствами. По-видимому, он знаменует собой запоздавшее начало давно обещанной правительством кампании по восстановлению управляемости государственной собственности. Следует признать, что оснований для начала такой кампании более чем достаточно. Все последние годы пресса преизбыточествует доказательствами того, что менеджмент огромного большинства государственных предприятий использует их как свои вотчины, почти не оглядываясь на номинального их хозяина, государство. Нынешние директора госпредприятий пользуются всеми правами собственника, не будучи отягощены ответственностью собственника — да, впрочем, и никакой другой внешней ответственностью.
Указ, о котором мы повели речь, начинает ограничивать эту директорскую вольницу. Изложим вкратце его содержание. С момента опубликования указа прекращается создание новых федеральных предприятий с закреплением за ними имущества на правах полного хозяйственного ведения. Некоторые из ныне действующих федеральных предприятий будут ликвидироваться — и на их базе будут создаваться казенные заводы, фабрики или хозяйства. Из текста указа ясно, что это действие следует считать наказанием: основанием для принятия такого решения будут сочтены отсутствие прибыли по итогам последних двух
лет, нецелевое использование выделенных федеральных кредитов или "неправильное" использование недвижимого имущества — иными словами, неумелое или незаконное управление предприятием. В чем же заключается наказание? Чем "казенное" предприятие будет отлично от государственного?
Имущество будет закреплено за ним не на праве полного хозяйственного ведения, а на праве оперативного управления, то есть отчуждение, аренда или залог этого имущества оно сможет осуществлять не иначе, как с согласия правительства или уполномоченного им органа. У читателя указа появляется сомнение: да разве нынешнее госпредприятие имеет право, скажем, отдавать в аренду свои мощности без санкции ГКИ? Ведь не имеет. Так не декларируется ли в указе обязанность "казенных" предприятий просто-напросто исполнять общеобязательные законы чуть более строго, чем их исполняют все? Читаем дальше — подозрение крепнет.
В уставе казенного предприятия определяется персональная ответственность руководителя за результаты хозяйственной деятельности — а разве в нынешних контрактах с директорами госпредприятия об ответственности за результаты совсем речи не идет? Казенное предприятие будет обязано использовать федеральные средства по целевому назначению — а нынешнее госпредприятие что, так уж вовсе и не обязано?
Единственная, пожалуй, существенная жесткость в указе такова: в уставе казенного предприятия будет зафиксирован порядок распределения прибыли. Хотя, если вдуматься, и тут особенно бояться нечего: во-первых, какая разница, как распределять прибыль, если ее все равно два года не было; во-вторых, смотря какой порядок будет зафиксирован...
Газеты уже успели сообщить нам, что многие директора госпредприятий склонны смотреть на переход в число казенных заводов не как на наказание, а как на желанную цель. Наше беглое прочтение указа, казалось бы, подтвердило мнение этих директоров: ничего страшного вроде бы в титуле "казенного" нет, а под крыло бюджета все-таки попадаешь. Но это лишь на первый взгляд. А вчитайся повнимательнее — увидишь, что никакого особенного покровительства казенным заводам не обещано.
Судите сами. Что казенный завод обязан использовать федеральные средства по целевому назначению, сказано черным по белому, а что эти средства будут выделяться в сколько-нибудь достаточном количестве, не сказано даже между строк. Что казенному заводу нельзя брать кредиты без правительственных гарантий — сказано, а что правительство намерено таковые гарантии предоставлять — ни звука. А буде казенный завод какую-либо часть вверенного ему в оперативное управление имущества не использует либо использует не по назначению, то правительство у него оное имущество отберет.
Так что опека казны для предприятия окажется скорее всего более докукой, нежели существенным вспоможением. И дальновидным директорам самое время воспользоваться оставленной в этом указе лазейкой: согласно последнему абзацу пункта 4, решение о переводе в казенные "не может быть принято в отношении федерального государственного предприятия, не запрещенного к приватизации Государственной программой приватизации... и подавшего в установленном порядке до 1 июля 1994 года заявку на приватизацию". Спешите, господа, подавайте заявки! Поезд отходит!
Впрочем, не исключено, что мы торопимся с выводами. Надо подождать месяц-другой — и всем станет ясно, наградой или наказанием является перевод предприятия из государственных в казенные. До 1 июля 1994 года правительство утвердит Типовой устав казенного завода (фабрики, хозяйства), а до 1 августа определит "порядок планирования (дождались! — Ъ) и финансирования казенных заводов (фабрик, хозяйств), в том числе по содержанию закрепленных за ними объектов социальной сферы, ценообразования на производимые ими товары (работы, услуги), их бюджетного финансирования, а также оплаты труда их работников". Вот прочтем эти документы, и всякие сомнения исчезнут, а заодно все узнают, что такое "планирование заводов".
Эксперты Ъ, однако, готовы высказать свои предположения уже сейчас. Нам кажется, что единственной реальной помощью казенным заводам со стороны казны будет как раз содержание закрепленного за заводами соцкультбыта: ведь если заводы, особенно градообразующие, прогорают (помните — два года без прибыли), то бюджету никуда не деться — будет он содержать осиротевший соцкультбыт под каким угодно соусом. Что же до всего остального, то планирования будет вдоволь, ценообразования — больше чем вдоволь, а финансирования — кот наплакал.
В утешение же читателю выскажем и еще одно предположение: этот указ если вообще будет работать, то очень и очень нескоро. Почему? Да потому, что этому счастливому моменту обязательно должно предшествовать утверждение перечня предприятий, подлежащих переводу в казенные. А этот жанр — перечни — нашему правительству дается ужасно тяжело. Вспомним, что перечни предприятий ВПК, запрещенных к приватизации (а те перечни были в известном смысле аналогичны этому), готовились вместо предписанных президентским указом трех месяцев девять. А перечни будущих банкротов все готовятся и готовятся — конца не видно. Следовательно перечня потенциальных казенных заводов нам еще ждать и ждать — ведь даже срок их разработки указом не назначен.
Приключения дорожного фонда
Несомненно, особое место в пакете президентских указов по своему реформаторскому накалу и отточенности формулировок занимает указ #1008 "О федеральном дорожном фонде Российской Федерации".
Не впадая в излишнюю патетику, хочется сказать, что с начала 1992 года нелегкая судьба Федерального дорожного фонда Российской Федерации отчасти сродни судьбе самой Российской Федерации и ее реформаторской мысли. Вслед за своей великой Родиной Федеральный дорожный фонд пережил периоды рождения, законодательного оформления, поправок к последнему, консолидации и, наконец — отдельной статьи.
Поясним о чем речь. В начале 1992 года, когда главной задачей для правительства Гайдара было показать арбитрам из МВФ госбюджет с приемлемым дефицитом, дорожный фонд со всем его дефицитом был выделен в отдельное производство. Старые налоги с автовладельцев (50 копеек с лошадиной силы двигателя) никак не хотели покрывать расходы бюджета на ремонт дорог.
Когда фонд стал самостоятельным, о его доходной части стали заботиться. Ввели, например, сбор с юридических лиц при покупке автомобиля. Так фонд и начал процветать, пока этого не заметил в конце 1993 года Борис Федоров.
Активы фонда тут же были "консолидированы" в бюджет. Однако поскольку Борису Федорову деньги на ремонт дорог хотелось тратить в последнюю очередь, целевой фонд перестал быть целевым. Однако прошло совсем немного времени, и все стало опять хорошо: новый этап реформы "сверху" определил, что место фонда в бюджете, но "отдельной статьей".
Итак, эксперты Ъ внимательно прочли подряд все шесть указов президентского пакета. Именно осознание этих разнородных документов как пакета позволяет оценить всю меру несоответствия реформаторского потенциала властей декларированному самим президентом катастрофическому состоянию экономики. На одну разумную, пусть и невнятно изложенную идею об ограничении черного "нала" приходится в этом пакете бездна чиновничьего пустословия, отягощенного претензией на глубокомыслие.
Обещано продолжение серии президентских указов. Может быть, они заставят нас изменить мнение о всей "новой волне реформ" — но уж никак не о первых шести брызгах.
НИКИТА Ъ-КИРИЧЕНКО, АНАСТАСИЯ Ъ-МАТВЕЕВА, АЛЕКСАНДР Ъ-ПРИВАЛОВ, АНДРЕЙ Ъ-ШМАРОВ