И Россия, и Европейский союз признают борьбу с терроризмом одним из ключевых приоритетов своей деятельности. В Москве и Брюсселе сходятся в определении терроризма, но при этом расходятся в том, какие организации признавать террористическими, а какие нет.
Борьба с терроризмом с европейским лицом
Первый общеевропейский план действий по противодействию международному терроризму был разработан в конце 2001 года. Таким образом европейские чиновники отреагировали на теракты 11 сентября в Нью-Йорке и Вашингтоне, решив выработать собственную антитеррористическую стратегию и не допустить аналогичной трагедии на территории ЕС. Европейский совет собрался 21 сентября и объявил, что отныне "борьба с терроризмом будет больше, чем когда бы то ни было, приоритетом ЕС".
Был составлен специальный план из семи пунктов, в соответствии с которыми ЕС начал собственную борьбу с терроризмом. Он предусматривал введение общеевропейского ордера на арест, разработку единого определения терроризма, была начата работа по созданию списка террористических организаций. Лидеры европейских стран договорились также об усилении сотрудничества между спецслужбами и создании объединенных следственных групп в делах, имеющих отношение к терроризму. Страны-члены ЕС обязались предоставлять Европолу всю необходимую информацию, касающуюся угрозы терроризма. Было создано специальное подразделение Европола по борьбе с терроризмом, а также агентство Евроджаст, ответственное за расследования трансграничных преступлений. Наконец, был разработан комплекс мер по борьбе со структурами, финансирующими террористические организации. Уже 3 октября Европейская комиссия предложила членам ЕС заморозить счета 27 организаций, подозреваемых в террористической деятельности.
К тому моменту в законодательстве лишь шести европейских стран было прописано и определено понятие терроризма. Именно с этой целью было введено общеевропейское определение, согласно которому террористической группой считается "структурированная организация, состоящая из более чем двух человек, действующих сообща с целью совершения террористического акта". Понятие "террористический акт" было довольно широким — от убийства и захвата заложников до причинения ущерба или любого преступления, "совершенного с целью устрашения и серьезно изменяющего или разрушающего политические, экономические или социальные структуры стран".
Впоследствии все эти понятия были еще раз уточнены в рамочном соглашении, принятом странами ЕС 13 июня 2002 года. В нем были прописаны три основные вероятные цели терроризма: "серьезно запугать население", "вынудить правительство или международную организацию совершить или воздержаться от совершения некоего действия" или "серьезно дестабилизировать или разрушить фундаментальные политические, конституционные, экономические или социальные структуры страны или международной организации".
Особое внимание европейские чиновники уделили визовому режиму и контролю на границах. К примеру, было решено, что на границах стран, входящих в шенгенскую зону, будут проводиться выборочные проверки документов.
Об особых мерах по противодействию терроризму задумалось правительство Великобритании. Глава МВД Дэвид Бланкетт выдвинул идею введения внутренних удостоверений личности, коих в королевстве прежде никогда не существовало.
Новый этап в общеевропейской борьбе с терроризмом начался после взрывов в Мадриде 11 марта 2004 года. Страны ЕС приняли Декларацию солидарности в борьбе с терроризмом.
В течение нескольких недель после терактов Европейская комиссия разработала новый пакет мер, направленных на расширение обмена информацией между государствами ЕС, а также сотрудничества стран-членов с агентствами Европол и Евроджаст. Одной из мер стало создание Европейского регистра, в который должны заноситься индивиды и организации, уличенные в причастности к террористической деятельности. Параллельно Европолу было поручено создать специальную базу данных. Наконец, было принято решение ввести во всех странах-членах ЕС паспорта с биометрическими данными. Кроме того, впервые была создана должность координатора по борьбе с терроризмом, которую занял замглавы МВД Нидерландов Гийс де Вриес. 11 марта было объявлено Днем памяти жертв терроризма.
Тем не менее уже после мадридских взрывов в марте 2004 года стало очевидно, что европейский метод борьбы с терроризмом существенно отличается от американского или российского. В отличие от США или России страны ЕС всегда избегали словосочетания "война с мировым терроризмом", настаивая на том, что невозможно вести войну в том случае, когда нет конкретного противника по ту сторону баррикад. "У нас всегда были разные определения терроризма,— заявлял в Вашингтоне журналистам один из высокопоставленных европейских чиновников.— Мы никогда не говорили о войне против терроризма. Мы называем это борьбой или даже битвой, и мы действительно думаем, что подобная разница в определениях существенна".
Еще одной отличительной чертой европейского подхода к борьбе против терроризма всегда было особое внимание к причинам и мотивам, которыми руководствуются террористы. Согласно европейской концепции, основные усилия нужно прилагать именно для борьбы с причинами, коими являются бедность, неравенство или, к примеру, многолетний палестино-израильский конфликт, а не с последствиями. Именно в связи с этим ЕС долгое время отказывался признать "Хамас" террористической организацией, полагая, что она может сыграть свою роль в ближневосточном урегулировании.
После терактов 21 июля 2006 года в Лондоне европейская стратегия по борьбе с терроризмом была впервые применена на практике. Благодаря существованию единого европейского ордера на арест подозреваемый был быстро экстрадирован из Италии в Великобританию.
ЕС и Россия активно сотрудничают в вопросе борьбы с терроризмом. Правда, на практике совместных антитеррористических операций сторонам проводить не приходилось. Европейское и российское (введенное законом РФ о противодействии терроризму) определения терроризма практически совпадают. Основное сотрудничество между Москвой и Брюсселем в деле борьбы с терроризмом ведется путем замораживания активов. Кроме того, ведутся переговоры по поводу упрощения обмена личными данными, отказа в предоставлении убежища террористам и борьбы с терроризмом в третьих странах. Россия также получает поддержку в рамках проекта ТАСИС по введению биометрических данных в проездные документы с целью улучшения защиты проездных документов от подделок.
При этом стоит отметить, что Россия и ЕС расходятся в ключевом моменте — в том, какие именно организации считать террористическими.
Удар списком по терроризму
Первый европейский список запрещенных террористических организаций был обнародован в декабре 2001 года. Он состоял из двух перечней — в одном сгруппированы организации, действующие на территории Европейского союза, а во второй вошли организации, находящиеся за его пределами.
Всего в первый список были включены 25 организаций. Все страны ЕС были обязаны заморозить банковские счета, принадлежащие им и их членам. Значительную часть черного списка составили палестинские группировки (к примеру, "Исламский джихад" и "Бригады Иззеддина аль-Кассама"), а также организации из Греции, Ирландии и баскская группировка ЭТА. Кроме того, был составлен список людей, признанных ЕС особо опасными террористами, в который вошли разыскиваемые активисты ИРА, ЭТА, греческой группировки "17 ноября" и "Хезболлы".
Примечательно, что движения "Хамас" и "Хезболла" в данный перечень внесены не были. Однако специально созданная рабочая группа по терроризму начала анализировать текущую ситуацию в мире и по мере развития событий дополнять и исправлять первоначальный список.
Уже в 2002 году внутри ЕС развернулась широкомасштабная дискуссия по поводу признания террористической организацией палестинского радикального движения "Хамас". В первоначальном списке ЕС присутствовало лишь военизированное крыло "Хамаса" "Бригады Иззеддина аль-Кассама". Между тем, по версии США и Великобритании, террористической организацией считался "Хамас" в целом. Однако большинство европейских политиков выступили против внесения "Хамаса" в черный список, полагая, что это может помешать мирному процессу на Ближнем Востоке и реализации плана "Дорожная карта". В итоге в июне 2003 года "Хамас" не был включен в обновленный список террористических организаций по версии ЕС. Спор, однако, был завершен уже через три месяца. В сентябре 2003 года "Хамас" взял на себя ответственность за взрыв в Иерусалиме, в результате которого погибли 23 человека и который привел к резкому обострению ситуации. Тогдашний палестинский премьер-министр Махмуд Аббас ушел в отставку, и Европейский союз вернулся к обсуждению проблемы "Хамаса". Франко Фраттини, глава МИД Италии, председательствовавшей тогда в ЕС, предлагал включить "Хамас" в европейский список террористических организаций, и на этот раз возражений уже не было.
Европейский список террористических организаций редактировался и в дальнейшем. Так, в декабре 2003 года из него были исключены семь членов испанской группировки ЭТА (еще 18 активистов этой организации остались в списке). Кроме того, террористической организацией была признана турецкая группировка "Великий исламский воинский фронт".
В мае 2004 года список пополнился сразу десятью организациями из Италии, которые официальный Рим приравнял к террористическим. А в мае 2006 года к списку были добавлены "Тигры освобождения Тамил-Илама". В марте 2005 года Европарламент подавляющим большинством голосов признал действия "Хезболлы" террористическими. Однако это решение было декларативным, то есть его невыполнение не влечет за собой никаких юридических последствий. Кроме того, в конце 2004 года медийный рупор "Хезболлы" телеканал Al Manar был лишен во Франции лицензии на вещание за разжигание национальной и религиозной розни к евреям и как представляющий угрозу общественному порядку. Вскоре ретрансляция сигнала телеканала была запрещена на всех европейских спутниках. Однако в европейский список террористических организаций "Хезболла" до сих пор не включена.
Первый российский список террористических организаций появился позже европейского — 14 февраля 2003 года. По запросу генпрокурора Владимира Устинова Верховный суд России признал террористическими сразу 15 радикальных исламских организаций. 2 июня 2006 года решением Верховного суда террористическими были признаны еще две организации. В полном виде список был опубликован 18 июля 2006 года.
Всего в него было включено 17 организаций. Правда, в отличие от европейского российский перечень имеет более символичный характер и содержит несколько наименований организаций, сам факт существования которых вызывает у многих специалистов серьезные сомнения. К примеру, в российский список входит такая организация, как "Аль-Каида". Важное место в российском списке организаций занимают также группировки, действующие в Средней Азии, например Исламское движение Узбекистана и "Хизб-ут-Тахрир".
Как рассказал тогда начальник управления по борьбе с международным терроризмом ФСБ России генерал-майор Юрий Сапунов, существует всего три критерия, по которым составлялся российский список. Первый — это осуществление деятельности, направленной на изменение конституционного строя РФ насильственным, вооруженным способом, в том числе с использованием террористических методов; второй — связь с незаконными вооруженными формированиями и другими экстремистскими структурами, действующими на территории Северного Кавказа; третий — принадлежность к организациям, признанным международным сообществом террористическими, или связь с ними.
При этом, как особо подчеркнули представители российских спецслужб, "Хамас" и "Хезболла" в список террористических организаций включены не были — именно по той причине, что они не совершали терактов на территории Российской Федерации. Зато в список были включены индонезийская "Джамаа исламия" и пакистанская "Лашкар-э-Тайба", которые, видимо, в этом подозреваются.
Различия между российским и европейским списками налицо. ЕС не включает в свой перечень организации, действующие на Северном Кавказе, а РФ игнорирует большую часть террористических организаций, которые беспокоят Европейский союз.