Учитывая активное антропогенное воздействие на окружающую среду и продолжающиеся изменения климата, природоохранное законодательство остается одной из наиболее динамично развивающихся отраслей правовой системы России. При этом, по мнению экспертов, в ближайшей перспективе ему потребуется кардинальная переработка.
Фото: Коммерсантъ / Евгений Павленко / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Евгений Павленко
По словам юристов, природоохранное законодательство России развивалось стихийно, действующие законодательные акты фрагментарны, довольно декларативны, в них слишком много отсылочных правовых норм. Поэтому, как и во времена СССР, «бал правит» ведомственная инструкция.
«Закону "Об охране окружающей среды", который по идее должен быть системообразующим, в наибольшей степени присущи отмеченные недостатки. Свидетельство тому — многочисленные изменения и дополнения, внесенные в него с момента принятия в 2002 году. Он постепенно пополняется действительно необходимыми нормами, такими как, например, "Плата за негативное воздействие на окружающую среду". Тем не менее в целом закон пока далек от совершенства. Законы должны быть максимально наполнены правовыми нормами прямого действия. Ведомственное нормотворчество тоже необходимо, но оно должно конкретизировать законы, а не подменять их»,— говорит Лазарь Брославский, общественный консультант юридической фирмы Broslavsky & Weinman.
Такой разный закон
По словам экспертов, экологическая повестка на Западе стала актуальна значительно раньше. В связи с этим природоохранное законодательство США и стран ЕС содержит более детальное регулирование, предусматривает больше требований к хозяйствующим субъектам, а санкции за его нарушение, как правило, в разы превышают установленные в России.
Другая причина такого различия, по мнению Дмитрия Шапортова, юрисконсульта управления по судебной работе компании «ЭЛКО профи», связана с большой площадью территории РФ и запасом природных богатств. «В советский период считалось, что эксплуатация природы может быть оправдана необходимостью строительства коммунистического государства. Лишь с 1960-х годов начали приниматься реальные меры, направленные на защиту природы. Западные страны, напротив, не обладают ни огромными территориями, ни ресурсами. Они встали на путь рыночной экономики гораздо раньше и поэтому не были вынуждены пытаться "сократить разрыв" в экономическом развитии за счет эксплуатации своих территорий»,— поясняет он.
Так, по словам юриста Марии Дорофеевой, во Франции за совершение преступлений с нанесением вреда окружающей среде (незаконная охота, вырубка насаждений, нарушение прав обращения с отходами и опасными веществами, загрязнение природных ресурсов) физическим лицам может грозить штраф до €300 тыс. или лишение свободы на срок до пяти лет. Юридическим лицам — штраф в размере €1 млн или ликвидация. В РФ максимальное наказание для физлиц — штраф до 300 тыс. рублей или лишение свободы до двух лет. Для юридических лиц российским законодательством ответственность за совершение экологических преступлений не устанавливается.
В АО «Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области» основное отличие российского природоохранного законодательства от европейского видят в том, что в РФ правовые акты слишком подробно регламентируют процедуры выполнения экологических требований. «Как следствие, в России большое количество штрафных санкций за нарушение процессуальных директив, а не за последствия невыполнения экологических требований. В западных и скандинавских странах иначе: процессы менее бюрократизированы, у организаций больше свободы в выборе способов достижения целей охраны природы. При этом в случае, если компания нарушит требования экологического законодательства и возникнут негативные последствия, штрафы и санкции будут крайне серьезны, независимо от того, какие документы о соблюдении формальных процедур она предъявит»,— рассказали в компании.
«Крайне велик разрыв и в регулировании энергоэффективности производства: в западных странах более развит механизм стимулирования хозяйствующих субъектов к уменьшению различных выбросов посредством налоговых рычагов воздействия, консультирования частных организаций относительно наилучших доступных технологий в их сфере деятельности, применения риск-ориентированного подхода, серьезного ограничения объемов выбросов»,— заключает Александр Свашенко, старший юрист судебно-арбитражной практики АБ «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры».
Обращение с отходами
В течение нескольких лет активным изменениям подвергается законодательство РФ в области обращения с отходами. Масштабная «мусорная реформа» предполагает новую, централизованную систему обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) и направлена на уменьшение количества несанкционированных свалок и увеличение объема переработки отходов.
Как отмечает господин Шапортов, с 2015 года полномочия по организации системы обращения с ТКО были переданы с муниципального уровня на региональный, так как федеральному центру проще контролировать субъекты РФ, чем местное самоуправление. В 2018 году почти все регионы России перешли на систему определения конкурсным способом организации — регионального оператора по обращению с отходами, подотчетной органам власти региона. В 2019-м вступили в силу санитарно-эпидемиологические требования к местам накопления отходов.
С 1 января 2022 года система сбора, обработки, утилизации, обезвреживания ТКО региональными операторами стала обязательной для Москвы, Петербурга и Севастополя (единственных регионов, которым предоставлялась отсрочка). Параллельно с изменением системы управления обращением с отходами в России поэтапно вступали в силу запреты на захоронение материалов, которые могут быть переработаны (лома ряда металлов, бумаги и картона, стекла и покрышек, электронной бытовой и офисной техники).
Кроме того, в 2020 году правительство РФ утвердило новую Концепцию совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки. С 01.01.2021 также действуют новые правила паспортизации отходов I–IV классов опасности, подтверждения отнесения отходов I–V классов опасности к конкретному классу опасности, учета в области обращения с отходами. Обновленное регулирование конкретизировало и ужесточило требования к хозяйствующим субъектам.
В целом, по мнению экспертов, в данный момент реформа в сфере обращения с ТКО находится на начальном этапе. По мере ее реализации законодателю неизбежно придется аналогично западным странам решать вопросы контроля за исполнением рядовыми гражданами своих обязанностей по сортировке мусора, установлением мер ответственности за ненадлежащее обращение с опасными отходами, а также вопросы по нормированию размещения контейнеров для различных видов отходов на территории городов. «В будущем мы наверняка столкнемся с новыми составами административных и уголовных правонарушений. Возможно, появятся новые "экологические" способы реализации такого наказания как обязательные работы. Не исключено, что уполномоченные органы в целях поддержания переработки отходов начнут заключать государственные контракты на использование переработанного сырья»,— поясняет Дмитрий Шапортов.
Проблемы и перспективы развития природоохранного законодательства
Сейчас, по словам экспертов, заметна тенденция к ужесточению и конкретизации российского законодательства. Цель государственной политики — создание современной системы обращения с отходами, обеспечивающей высокий объем переработки. Главной проблемой при этом является отсутствие необходимой инфраструктуры.
По словам Евгения Жарова, управляющего партнера Zharov Group, в России не предусмотрены экономические стимулы для технологического развития индустрии утилизации отходов, а также снижения их образования. Также не установлены четкие требования к определению вторичных материальных ресурсов и их отнесению к отходам, сырью или продукции.
По словам экспертов АО «УК ООЛО», до сих пор не урегулированы вопросы по сбору и транспортированию строительных отходов и грунтов, которые оказались вне периметра «мусорной реформы». Объем таких отходов весьма значительный. Они образуются как у граждан во время проведения ремонтов, так и у юридических лиц. «Фактически люди стали незаконно складировать строительные отходы, подбрасывая их на общедоступные площадки. При этом региональный оператор не может и не обязан их вывозить (по ним нет установленного тарифа), а у органов местного самоуправления не хватает средств, чтобы рассчитываться за нарушителей»,— поясняют в компании.
В настоящее время с учетом эпидемиологической ситуации актуальным остается и вопрос утилизации медицинских отходов. «Отрегулировать его предполагалось законопроектом "О проведении эксперимента по организации и осуществлению централизованного обращения с медицинскими и биологическими отходами в Московской области и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Он предусматривал ряд изменений в законодательство в части обращения с отходами, но содержал положения, противоречащие действующим нормативным актам. Поэтому был отправлен на доработку»,— отмечает госпожа Дорофеева.
Одной из важнейших экологических инициатив, по мнению экспертов, также является реализация проекта глобальной системы контроля опасных производственных объектов. С 1 февраля 2021 года проводится эксперимент по внедрению системы дистанционного контроля промышленной безопасности. Он состоит в установке на предприятиях оборудования, позволяющего удаленно следить за состоянием опасных производственных объектов. Сведения о работе установок будут напрямую передаваться в Ростехнадзор. При положительных результатах эксперимента данную систему мониторинга можно будет сделать обязательной.
Наконец, обсуждается вопрос о возможности принятия Экологического кодекса России, тем более что в ряде стран (во Франции, Казахстане и других) подобные кодексы уже действуют. «Идея привлекательна, так как кодификация — наиболее эффективная форма систематизации законодательства. Однако эту задачу нельзя упрощать. Цель кодекса — в упорядочении законодательства. Значит, прежде его следует наполнить необходимыми правовыми нормами, то есть найти решения насущных проблем и устранить имеющиеся законодательные пробелы»,— заключает господин Брославский.