 | ||
| Фото: ВАСИЛИЙ ШАПОШНИКОВ | ||
Действующий закон "О недрах" был принят более десяти лет назад и давно оброс всевозможными поправками и дополнениями. Но суть его от этого не изменилась: по оценке премьера Михаила Касьянова, закон морально устарел и "не соответствует сегодняшнему уровню развития российской экономики". А поскольку экспорт природных ресурсов до сих пор составляет основу национальной экономики (только продажа за границу нефти и газа дает 56,7% российского экспорта, а также львиную долю инвестиций), то предстоящее изменение правил игры в сфере недропользования трудно переоценить.
Министерство природных ресурсов разработало пакет законов о недропользовании, но он не понравился Касьянову, который подключил к работе Минэкономразвития. Не понравился проект своим консерватизмом: предложенная Минприроды схема скорее напоминала обновленную версию действующей системы лицензирования. А она фактически открывала ведомству Виталия Артюхова путь к административному переделу собственности путем массового пересмотра и отзыва лицензий. Рыночный механизм перераспределения собственности с помощью фондового рынка в России так и не заработал. А 92% разведанных запасов нефти и газа, например, на сегодняшний день уже поделены между компаниями (причем 60% государство отдало компаниям в период с 1992 по 1996 годы бесплатно и без проведения каких-либо конкурсов).
Так что битва вокруг будущего закона развернулась нешуточная. Заинтересованными лицами здесь оказались практически все: и компании (они хотят, чтобы их наконец оставили в покое, и как заклинание произносят слово "стабильность"), и губернаторы (для них новый закон грозит потерей полномочий по распределению участков недр между компаниями), и вышеупомянутые министерства, которые с переменным успехом перехватывают друг у друга инициативу.
Все споры упираются в собственность — как ни странно, вопрос о том, кто является собственником российских недр, до сих пор однозначно не решен. Поэтому появление комиссии по разграничению предметов ведения между ветвями исполнительной власти, которой руководит замглавы президентской администрации Дмитрий Козак, так всех напугало — в России вновь заговорили о национализации недр или извлекаемых из них ресурсов (то есть признании их госсобственностью). До национализации, к счастью, не дошло, но противоречий в нынешнем законодательстве меньше не стало. Впрочем, предприниматели даже опасаются революционных изменений в законах — которых можно ожидать от ведомства самого ярого приверженца либерализма Германа Грефа. И не напрасно.
Совместное неведение
Конституция России относит вопрос владения, пользования и распоряжения недрами к совместному ведению федеральной и региональной властей. Но что такое "совместное ведение", точно не может сказать ни один юрист — поле для толкования этого понятия чрезвычайно обширно. В нынешнем законодательстве оно трактуется как "принцип двух ключей", когда лицензия на право пользования недрами скрепляется двумя подписями: губернатора и представителя Минприроды. Это означает, что если одна из сторон не хочет подписывать документ, то "дверь" в "кладовую" оказывается наглухо запертой. Но даже если подписи на лицензии появляются, нередки случаи, когда в течение нескольких лет решение оспаривается другими претендентами на данный участок.
В этой ситуации правительство, естественно, стремится минимизировать свою зависимость от региональных лидеров и сконцентрировать все полномочия по распределению недр в своих руках. Принципиально с этой позицией согласны и Виталий Артюхов, и Герман Греф. Только последний более радикален: недра нужно признать не какой-то аморфной государственной собственностью, а недвусмысленно зачислить в разряд федеральной. "И никакого упоминания о совместном ведении в законе быть не должно",— не побоялся на словах поправить Конституцию заместитель Грефа Мухамед Циканов, ответственный за разработку закона. Реформаторы из Минэкономразвития предложили такую трактовку основного закона: в федеральной собственности, по их мнению, должны оказаться стратегические виды полезных ископаемых (нефть, газ, алмазы), а региональные и муниципальные власти должны довольствоваться песком, гравием и т. п. Но без дела местные власти не останутся: им можно делегировать полномочия по организации конкурсов и аукционов по продаже прав пользования недрами. Минприроды же предлагает не обижать регионы и заменить право подписи на фразу "По согласованию с руководителем субъекта РФ".
Но подобные вольности в толковании Конституции чреваты разбирательством в Конституционном суде. Ведь губернаторы, естественно, не захотят добровольно расставаться со своей частью "совместного ведения". Если, конечно, их к этому не принудит Кремль (ни Минэкономразвития, ни Минприроды, ни даже правительству это, разумеется, не под силу). Впрочем, даже в этом случае компенсационный механизм — что же губернаторы получат взамен, если отдадут все, что у них есть — пока неясен.
Лицензии или концессии?
Расходятся ведомства и по вопросу форм пользования недрами. Минприроды традиционно выступает консерватором, стремясь по возможности сохранить статус-кво, то есть административную систему лицензирования. Хотя и соглашается, что закон должен четко фиксировать процедуру предоставления лицензии. Заметим, что сейчас лицензию довольно легко приостановить и даже отозвать — по решению Минприроды, без какого-либо вмешательства судебной инстанции. А вот возвращать придется с помощью юристов — через суд. Однако Минприроды настаивает, что лицензирование еще далеко не исчерпало свой ресурс.
Минэкономразвития делает ставку на принципиально иную форму отношений в недропользовании — не административную, а гражданско-правовую. Например, министерство предлагает вспомнить хорошо забытое старое, а именно договор концессии (главное, конечно, чтобы воспоминания о широко применяемых еще в царской России концессиях не родили бы у потенциальных инвесторов нехороших ассоциаций с тем, как все это закончилось). Кроме того, либеральное ведомство настаивает на широком применении договоров аренды и подряда — при обязательном соблюдении принципа состязательности, то есть с проведением различных тендеров, конкурсов и аукционов. Ненавистные крупным нефтяным компаниям соглашения о разделе продукции тоже упомянуты в этом списке. Все это, уверены в Минэкономразвития, сделает сферу недропользования более прозрачной и понятной для инвесторов. Сходятся же ведомства в одном. В том, что нужно дифференцировать налогообложение компаний в зависимости от многих факторов: легких либо трудных условий добычи, изношенности месторождений — короче говоря, всего, что влияет на себестоимость продукции. Но вопрос дифференциации рентных платежей относится уже к налоговому законодательству.
С кем идти в разведку?
Единственный пункт, по которому Минприроды оказывается либеральнее своего оппонента,— геологическая разведка недр, точнее механизм ее финансирования. Минприроды не прочь узаконить существующую практику и законодательно поручить большую часть геологоразведочных работ частным компаниям. Ведь сегодня они уже вкладывают в разведку несоизмеримо больше, чем государство. Так, в 2002 году федеральный бюджет профинансировал геологов на 7 млрд руб., региональные бюджеты выделили 5,6 млрд руб., а частные компании потратили 23 млрд руб. Минэкономразвития считает, что 15-30 млрд руб. в год на геологоразведку — это небольшие деньги для бюджета, их вполне можно найти. Зато потом разведанные запасы государство сможет продать гораздо дороже. К тому же правом на разведку участков недр тоже можно торговать.
В общем, приходится признать, что пока в сфере недропользования больше вопросов, чем ответов. Недаром ни Минприроды, ни Минэкономразвития комментариев по поводу будущего законопроекта не дает. А с кем идти в разведку, решит на одном из ближайших заседаний правительства Михаил Касьянов. Причем с большой долей вероятности можно сказать, что премьеру ближе позиция либерала Грефа, нежели консерватора Артюхова. Правда, инвесторам (ради них, естественно, все это и затевалось) от этого не полегчает еще долго. Даже если на заседании министры смогут быстро договориться и закон будет внесен в Думу еще весной, то в предвыборный год его явно ждет нелегкая судьба.
|
||||||||||||||||||||||||||||
