25 сентября Дума мирно приняла проект бюджета-2003 в первом чтении. Депутаты как будто согласились с его правительственной концепцией. Однако на самом деле все не так безоблачно. У думских фракций и комитетов, а также у Счетной палаты имеется масса претензий к бюджетной политике правительства.
Почти идеальный бюджет
Правительство ставит себе в заслугу, что ему удалось составить бюджет, который позволяет, не прибегая к заимствованиям, погасить запланированные по графику платежей "пиковые" $17,3 млрд долгов западным кредиторам и при этом обеспечить вполне сносное финансирование внутренних потребностей страны. Более того, по утверждению министра финансов Алексея Кудрина, некоторые статьи расходов — на науку и образование, социальную политику, судебную реформу, оборону и безопасность государства — существенно обгоняют инфляцию, и чистый прирост по ним составляет от 7 до 17%. Запланировано и очередное повышение заработной платы бюджетникам на 33%. Правда, только с 1 октября. Тогда же с 400 до 600 руб. должна вырасти и их минимальная зарплата. При этом правительство все внутренние расходы (без учета обслуживания госдолга, средств, "направляемых на финансирование базовой части трудовой пенсии", и без учета передачи Центробанком правительству акций Внешторгбанка) свело к близким к мировым стандартам 13% ВВП.Правда, пока Россия обременена необходимостью выплаты долгов, доходов в 2003 году в федеральный бюджет придется собрать на уровне 18,5% ВВП (без учета единого социального налога (ЕСН) — 15,7% ВВП). Выплату основного долга обеспечит профицит бюджета (из 72 млрд руб. профицита 51,4 млрд пойдет на погашение долгов, остальное в финрезерв), финрезерв, а также доходы от приватизации госимущества и продажи драгметаллов и камней. Доходоносность бюджета в целом и источники погашения долгов, конечно, зависят от мировых цен на нефть. Пока нефть и газ дают до 40% поступлений в федеральный бюджет. Бюджет-2003 рассчитан исходя из цены $21,5 за баррель нефти. Если она будет выше, допдоходы, накапливаемые в финансовом резерве, могут стать основным источником для выплаты долгов. Кстати, пока финансовый резерв не отделен от общих бюджетных счетов, его деньги позволяют правительству "перекрутиться" в случае каких-либо бюджетных проблем, например, с регионами. Если же цена на нефть вдруг упадет ниже $21,5 за баррель (при цене ниже $20 за баррель в бюджете вместо профицита появится дефицит), правительство имеет возможность занять на внешних рынках до $1,93 млрд.
В общем бюджет получился замечательный. Его немного портит полная неясность относительно действий правительства, если цены на нефть окажутся ниже $20 за баррель.
Бюджетные болезни
Депутаты согласны с тем, что бюджет "грамотный". Но, покопавшись, все равно нашли к чему прицепиться и выдвинули немало предложений по пересчетам доходов и расходов в сторону их повышения. Например, за счет увеличения прогноза ВВП, инфляции, сбора налогов, объемов экспорта нефти и газа и экспортных пошлин на них, использования госсобственности и многого другого. Прогнозы — дело ненадежное, поэтому депутаты, изыскав таким образом в бюджете скрытых резервов от 30 млрд до 150 млрд руб., решили все же не заставлять правительство увеличивать доходы и расходы. Все, что будет дополнительно, пусть идет в финрезерв. В крайнем случае, если регионам или важным бюджетополучателям не хватит денег, то в конце года можно внести поправки в бюджет об увеличении расходов за счет допдоходов. В предвыборный год никто не должен остаться обиженным.К арифметическим вопросам можно отнести и извечную проблему распределения денег между центром и регионами, которым всегда не хватает. Регионы утверждают, что в 2003 году из-за отмены последнего оборотного дорожного налога, из-за централизации в федеральном бюджете табачных акцизов им может не хватить денег на дорожное строительство и на повышение зарплат, несмотря на все предусмотренные правительством компенсации. Регионы-доноры даже заявляют, что они перестанут быть таковыми. Однако Алексей Кудрин уверяет, что регионы зря волнуются — доходы их бюджетов обеспечены сейчас надежными источниками и будут неуклонно расти. Кто прав, покажет практика.
Депутатские бюджетные изыскания принесли и весьма неожиданные результаты. Например, думский комитет по экономической политике, а также бюджетный комитет Совета федерации нашли в федеральной адресной инвестиционной программе (она прилагается к бюджету) совсем не федеральные объекты, а, например, две сельские школы и даже одну баню. Таким образом, 56,1 млрд руб. госинвестиций частично распыляются по мелким объектам, которые должны финансироваться из региональных и местных бюджетов.
Есть претензии и к методике расчета трансфертов. В комитете по экономической политике утверждают, что некоторые дотационные регионы в результате имеют лучшую бюджетную обеспеченность, чем регионы-доноры (не имеющие бюджетного дефицита и перечисляющие в фонд трансфертов больше, чем они оттуда получают). В целом, несмотря на наличие в бюджете программы ликвидации разрыва между регионами, по-прежнему некоторые из них различаются по доходам на душу населения до 50 раз.
При этом 80% средств фонда развития регионов предназначены Татарии и Башкирии (инкорпорирование этих республик в конституционное пространство страны стоит недешево). Общие расходы на госуправление в 2003 году выросли на 17%, то есть не просто компенсировали инфляцию. В результате на госуправление расходуется в 1,2 раза больше денег, чем на инвестиции.
Есть в бюджете и другие мелкие хитрости. Например, выяснилось, что расходы на социальную политику увеличены в основном лишь за счет увеличения пенсий военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов. А прирост расходов на науку произошел из-за того, что в этот раздел перенесли ряд расходов из других.
Но постепенно на первый план дискуссии выходит тема повышения эффективности расходов и бюджетного планирования. Несмотря на попытки правительства рассчитать бюджет не по аппетитам ведомств, а по целевым ориентирам, все равно ведомствам удается завышать свои плановые расходы. Поставки продукции для бюджетных нужд без объявления конкурсов (особенно этим славится Минобороны) — распространенное явление. То, что схема планирования расходов все еще остается затратной, признают не только независимые аналитики, например, из аудиторской фирмы ФБК или аудиторы Счетной палаты, но и в казначействе. По оценкам бывшего зампреда ЦБ Сергея Алексашенко, необоснованными являются до 1/3 бюджетных расходов. То же самое происходит и в бюджетах регионов. Раздувание штата госслужащих, неумение оптимизировать финансовые потоки — болезнь российских ведомств. По признанию премьера Михаила Касьянова, зачастую регионы, получающие значительную помощь из федерального бюджета для покрытия своих дефицитов, имеют огромный административный аппарат с заработной платой выше, чем у федеральных чиновников. Да и на правительственном уровне с оптимизацией расходов на госуправление дело обстоит неважно.
Советы альтернативщиков
Депутаты выдвинули и проекты принципиальной перестройки российской бюджетной политики с целью вдвое, а то и втрое ускорить экономический рост."Яблоко" считает, что надо активнее снижать налоговое бремя. Например, введенный правительством в прошлом году ЕСН на фонд оплаты труда не создал стимулы для легализации реального уровня зарплаты и ее роста. Поэтому правительство должно снизить его ставку с нынешних 35 до 20% и усовершенствовать его шкалу. Также необходимо отменить налог на рекламу и налог с продаж. Для индивидуальных предпринимателей надо оставить только подоходный налог и не требовать от семейных предприятий обязательной регистрации. По мнению "Яблока", надо активнее проводить военную реформу и сократить численность армии до 800 тыс. человек с переводом всех на контрактную основу. Предлагается также в качестве средства активизации промышленной политики учредить концессии, провести амнистию капиталов, не выплачивать, а рефинансировать внешний долг за счет кредитов под низкие проценты (от этого правительство сознательно отказалось, ведь рефинансирование, растягивая выплаты внешнего долга, при этом наращивает его). Наконец, предлагается пополнять бюджет за счет повсеместного введения рентных платежей на использование природных ресурсов (с этой идеей, как утверждают ее авторы, согласился Владимир Путин).
Перейти на ренту в отношениях с недропользователями — основная идея и коммунистов. Заодно они предлагают увеличить поступление налога на добычу полезных ископаемых за счет использования при расчетах "справочных рыночных цен" (чтобы вместо нефти не появлялась нефтесодержащая жидкость). Еще одна идея КПРФ — ужесточить валютное регулирование, чтобы прекратить нелегальный вывоз капиталов и, главное, вернуть долги по неоплаченному экспорту до 2002 года (до введения норм Налогового кодекса, вводящих начисление налога, не дожидаясь оплаты). Для этого предлагается ввести порядок взыскания долгов через уполномоченные организации, предприятиям, нарушающим нормы валютного контроля, не предоставлять отсрочек, а уклоняющимся от налогов назначать внешнее управление. КПРФ считает возможным отказаться от формирования в бюджете профицита (правда, не указывается, за счет чего будет погашаться основной долг). В общем, "Яблоко" считает, что альтернативная политика позволит обеспечить ежегодный экономический рост в 11%. Коммунисты также оценивают возможности роста более чем 10% в год и, главное, предполагают увеличение бюджетных доходов и расходов более чем на 500 млрд, а в перспективе — на 1 трлн руб.
ИРИНА Ъ-ГРАНИК