В экономике Санкт-Петербурга есть несколько закрытых для частного бизнеса сфер. Монопольным правом обслуживать их обладают государственные предприятия: различные ГУПы, ГКУ и ГУ. Недавно федеральной антимонопольной службе (ФАС) удалось оспорить в суде статью петербургского закона, позволяющую госпредприятиям получать многомиллионные подряды без конкурса в сферах с развитым конкурентным рынком. О последствиях этого судебного решения BG рассказал глава петербургского управления ФАС Вадим Владимиров.
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
BUSINESS GUIDE: Расширение прав и полномочий ГУПов — это процесс, характерный только для Петербурга, или он происходит в общероссийском масштабе?
ВАДИМ ВЛАДИМИРОВ: На федеральном уровне медленно, ползуче, но неуклонно происходит то же самое. К сожалению, вся экономическая политика в нашей стране ведет к сокращению конкуренции: ГУПы расширяются, а конкуренция сжимается. Этой тенденции есть три объяснения: политическое, организационное и психологическое.
С политической точки зрения, конечно, ГУПами руководить легче. ГУПы — по крайней мере, некоторые из них — надежны, управляемы, возглавляют их, можно сказать, чиновники. Одно дело работать с конкурентной средой: игроков — их много, им надо проводить конкурсы, учить их, в конце концов, иметь в виду, что предприниматели в нынешней сложной ситуации могут пойти на неэтичные и незаконные ухищрения. Гораздо проще создать ГУП — и все: это ответвление вертикали власти, то, что любой чиновник понимает. Организационная сторона — продолжение политической: гораздо меньше сил уходит на взаимодействие с госпредприятиями. И наконец, психологическое объяснение — самое, на мой взгляд, труднопреодолимое. Нынешнее поколение наших руководителей — всех за редким исключением — не привыкло работать в условиях конкуренции. Им это тяжело понять. Они привыкли работать в директивном порядке. Есть, например, какой-нибудь "Горсвет". Ему начальник ставит задачу: все должно гореть! К празднику должны везде зажечься елки! И какая там конкуренция, если есть Иван Иваныч, я его знаю пятнадцать лет, пусть зажигает. И он зажжет — у него советская школа. Нужно создать новый тип руководителя, который будет выращивать конкурентов, заботиться о них, использовать этот механизм в качестве возможного стимула экономического роста и будет знать, как это делать, и не будет бояться. Но это время пока не наступило.
BG: Когда спикер ЗакСа Вячеслав Макаров отказывается расторгать заключенный без торгов контракт с петербургским автотранспортным ГБУ "Смольнинское" на транспортное обслуживание парламента, объясняя, что депутатов не должна возить компания "Рога и копыта", проявляется как раз психологическая неготовность работать с механизмом конкуренции?
В. В.: Я Вячеслава Макарова понимаю. Он же старший офицер запаса. Он эффективный руководитель нашего городского парламента, пользуется авторитетом, у него есть серьезные властные полномочия. Вот еще ему заниматься этими вопросами, торги проводить... Вдруг и правда "Рога и копыта" выиграют. Ведь представление о том, что в результате торгов обязательно придет лучший поставщик — это романтика, конкуренция тяжела. Но в противном случае мы вернемся к социализму. Отсутствие конкуренции в экономике приводит к отсутствию конкуренции в политике.
BG: Главный аргумент сторонников наделения ГУПов монопольными правами — то, что сферы, в которых разрешено распределять заказы без торгов, слишком важны для государства, чтобы отдавать их частному бизнесу. Можно ли с этим поспорить?
В. В.: Давайте откроем закон. Первая сфера, в которой разрешено заключать контракты с ГУПами без торгов: "гостиничное обслуживание органов государственной власти и официальных делегаций, включая организацию общественного питания". Ну слов нет! Конечно, здесь обороноспособность государства, безопасность родины, пограничник с собакой. Ну как же гостиничное обслуживание поручать каким-то людям! Дальше: "проведение официальных мероприятий от имени губернатора Санкт-Петербурга". Вот уж этих ребят ходит по рынку больше, чем нужно. Грамотно пиши конкурсную документацию, выдвигай требования к опыту, отзывам, что угодно придумай — и к тебе придут люди, которые прием в Кремле проводили. "Коммунальное обслуживание помещений, занимаемых органами госвласти в Санкт-Петербурге". Ну что, техничка подложит в кабинет бомбу? Далее: оценка имущества. Ну как оценка имущества может осуществляться на неконкурентном рынке? Еще одна сфера — захоронение неопознанных умерших. Да у квартиры умершего очередь из конкурентов стоит — есть компании, которые готовы этим заниматься, это нормальный рынок.
Впрочем, у этой медали есть и обратная сторона — крайнее несовершенство законодательства о закупках. В федеральных законодательных органах и в Минфине пока нет понимания, как бороться в первую очередь с недобросовестными поставщиками. Госзаказчик заключил контракт по максимально возможной цене с ГУПом — и у него есть уверенность, что контракт будет выполнен. Если заключать контракт по итогам торгов, то нет никакой гарантии, что компания, которая выиграет торги, исполнит его добросовестно. Участники торгов могут снизить цену на 30-40%, а потом исчезнуть или попытаться договориться с заказчиком, мол, давай мы это сделаем, а это не будем... Это, конечно, аргумент в копилку сторонников расширения прав ГУПов. Но такая конкуренция все равно лучше, чем ГУПы. 44-ФЗ плох, он явно перекошен в сторону интересов подрядчика. Но он работает, и самое главное, что он дает, — это открытость. Работать надо, грамотно писать конкурсную документацию, а не раздавать подряды ГУПам.
BG: Статью 7-1 регионального закона "О ГУПах...", которая дает им право получать подряды без конкурса, УФАС пытается отменить на протяжении шести лет. В чем камень преткновения?
В. В.: Суд давно принял решение в пользу УФАС. Тот факт, что эта статья нарушает закон "О защите конкуренции", мы обнаружили в 2011 году. Выдали предписание о необходимости скорректировать закон, оно было обжаловано в арбитражном суде, мы его проиграли, но затем выиграли две инстанции — апелляцию и кассацию. Губернатора и ЗакС мы тогда уведомили о необходимости исполнить предписание, но никаких действий с их стороны не последовало. Мы обратились в арбитраж с заявлением о понуждении. После этого Смольный внес в ЗакС законопроект, который исключает из законодательства спорную статью. Законопроект был зарегистрирован 26 июля 2015 года, но парламент его так и не рассмотрел.
Теперь ФАС выиграла спор в Санкт-Петербургском городском суде, но Смольный и ЗакС решение обжаловали. Нам предстоит апелляция в Верховном суде, и я думаю, мы ее выиграем.
BG: Аргументы, которые приводят в суде Смольный и ЗакС, вы считаете состоятельными?
В. В.: Думаю, есть указание губернатора стоять до последнего. У Законодательного собрания, например, контракт на перевозку депутатов с автобазой "Смольнинское" заключен на три года. Думаю, эти три года ЗакС и будет тянуть с отменой статьи. Добиться завершения этой истории будет очень трудно — у противоположной стороны нет мотивации развивать конкуренцию.
BG: Оппозиционные депутаты петербургского ЗакСа часто критикуют работу городских ГУПов: говорят об их неэффективности и неподотчетности. Это огульная критика или вы с их позицией согласны?
В. В.: Принципиально это правда. У ГУПов мало стимулов становиться эффективнее. Стимула только два: доходы, которые они получают от своей деятельности, и оценка вышестоящего начальника. К этому руководство ГУПов и стремится — чтобы грамоту дали. А вот когда ты ларек открыл — уж подумай, какую цену ставить на товары, чтобы тебя конкуренты не сожрали. Так что расширение полномочий ГУПов сильно тормозит развитие экономики. Есть, конечно, ГУПы, которые делают дело надежно и качественно. Но это все равно не повод отдавать им госзаказы без торгов. Более того, это незаконно. В законе субъекта должно быть указано, что конкретный вид деятельности является исключительным полномочием ГУПа. И в уставе ГУПа должна быть ссылка на эту норму закона. Другое дело, что мы эти законы обжалуем.
BG: И по каким же критериям определять, где ГУПы нужны, а где нет?
В. В.: На уровне здравого смысла должен быть сформулирован четкий пул неприкосновенных вещей. Сейчас в законе перечень сфер, в которых можно создавать ГУПы, чрезвычайно широк. Например, в сфере "социальной деятельности". К нам недавно приходили от одного очень известного музыканта, который владеет сетью баров. Говорят: "Мы в баре ведем социальную деятельность, собираем бабушек и студентов. Дайте нам преференцию на аренду помещения". Преференцию мы им не дали, а ведь они могли бы, наверное, и ГУП создать.
ГУПы, на мой взгляд, должны выполнять только те функции, которые частному бизнесу нельзя отдавать либо по причинам секретности, либо потому, что их выполнение планово убыточно. Но эти области очень узкие, их число крайне ограниченно. Глава ФАС Игорь Артемьев вообще считает, что ГУПы должны создаваться и функционировать только в сфере обороноспособности и безопасности государства.
Но выхода из этой ситуации я пока не вижу — должна смениться пара поколений руководителей. Сейчас, например, все понимают, что ставить на берегу Байкала целлюлозно-бумажный комбинат — это преступление. А сорок лет назад этого не понимали. Психология изменилась, потому что несколько десятилетий руководителям капали на мозг, убеждали, что это недопустимо.
BG: Задача антимонопольщиков — "капать на мозг"? Вы выдали комитетам Смольного уже несколько предписаний о расторжении контрактов с ГУПами.
В. В.: Мы больше похожи на крыловскую моську, которая лает на слона, а на слоне написано "ГУП". При этом УФАС ведь тоже госзаказчик. Бывает, что мы долго заключаем мелкие контракты без конкурса с одним и тем же поставщиком. А потом, когда формируем более крупный заказ и должны провести конкурс, возникает соблазн: может, этой же компании отдать подряд, она же ни разу нас не подвела... Так что во мне тоже недодавленный антиконкурентный зверь живет, эмбрион ГУПа. Вот и комитеты Смольного, разумеется, не торопятся расторгать заключенные с ГУПами контракты: у них есть поддержка сверху, им нужно исполнять поставленные задачи.
BG: Если спорную статью закона действительно отменят и контракты будут расторгнуты, какие последствия для городской экономики это повлечет?
В. В.: Между отменой статьи и расторжением контрактов, заключенных с ГУПами на неконкурентных условиях,— дистанция огромного размера. Процесс пойдет, но неторопливо, "черного вторника" точно не будет. ГУПы не исчезнут: это хозяйствующие субъекты, они смогут участвовать в торгах. Но и упразднение ГУПов — это не катастрофа: сотрудники трудоустроятся, имущество продадут, ничего страшного не произойдет, а бюджет начнет получать больше денег. Но опять же — не сразу. Есть много факторов: несовершенство закона о торгах, психология руководителей госучреждений, неготовность органов власти в принципе сотрудничать с частным бизнесом. У нас в стране смотрят на предпринимателей в лучшем случае как на жуликов, в худшем случае — как на преступников.
Есть и другая потенциальная проблема. Допустим, существует компания, которая составляет конкуренцию ГУПу в какой-либо сфере деятельности. Ладно, если речь идет об интеллектуальной деятельности. А если эта деятельность требует больших капиталовложений — например, пассажирские перевозки? Тогда компания должна будет взять в аренду технику, заключить договоры с поставщиками топлива и так далее, и тут она раз — и не выигрывает. Так что сокращение монопольных прав ГУПов — сложный вопрос. Но в эту сторону придется двигаться, туда идет весь мир, а в особый неконкурентный путь России я не верю.
История вопроса
Битва за монополию
В Арбитражном суде Санкт-Петербурга в ближайшее время начнется рассмотрение спора между городским управлением Федеральной антимонопольной службы и региональным Законодательным собранием. Причина спора — подряд на перевозку депутатов в течение трех лет стоимостью 493 млн рублей, который ЗакС без конкурса отдал петербургскому автотранспортному ГБУ "Смольнинское". В УФАС утверждают, что петербургский парламент незаконно ограничил конкуренцию. Позицию же ЗакСа ясно выразил его председатель Вячеслав Макаров: он заявил, что не допустит, чтобы депутатов возило ООО "Рога и копыта".
Государственные унитарные предприятия и казенные учреждения Петербурга вот уже много лет не только возят депутатов и чиновников, но и устраивают для них мероприятия, обслуживают официальные делегации, украшают город к праздникам, оценивают городское имущество, проектируют инженерную инфраструктуру. Получать подряды без торгов в этих и других сферах им позволяет статья 7-1 петербургского закона "О государственных унитарных предприятиях". Перечень сфер деятельности, в которых ГУПы, ГКУ и ГУ имеют монопольные права, на протяжении последних лет неоднократно расширялся городскими властями.
Антимонопольщики считают, что эта статья петербургского закона противоречит федеральному закону "О защите конкуренции". Спор между УФАС и городскими властями, который длился на протяжении последних шести лет, недавно перешел в кульминационную стадию. После того, как проблему актуализировало в информационной повестке петербургское отделение Transparency Int, написав жалобу в УФАС, городской суд вынес решение в пользу антимонопольщиков и обязал исключить статью из закона.
Смольнинские комитеты уже получили от УФАС предупреждения с требованием расторгнуть контракты, заключенные с ГУПами на неконкурентных условиях. От комитета имущественных отношений, например, антимонопольщики требуют проведения торгов на оказание услуг по оценке недвижимости (этим сейчас занимается ГУП "ГУИОН"), от комитета по развитию потребительского рынка — отдать на конкурентный рынок захоронение неопознанных умерших (и расторгнуть заключенный без торгов контракт с ГУП "Ритуальные услуги"). Впрочем, расторжение контрактов явно будет висеть в воздухе хотя бы до тех пор, пока свое слово в споре не скажет Верховный суд: решение горсуда, предписывающее отменить спорную статью регионального закона, Смольный и ЗакС обжаловали в апелляционной инстанции.