На прошлой неделе, перед тем как уйти в отпуск, депутаты приняли сразу два законопроекта, которые многие оценивают как судьбоносные для российской туристической индустрии: в третьем чтении одобрены федеральные законы "О бюджетной классификации РФ" и "О лицензировании отдельных видов деятельности". В 2002 году из российского бюджета, возможно, будут впервые выделены деньги на развитие туризма. Кроме того, вскоре в стране будет проведено раздельное лицензирование туроператоров и турагентов, которое, по мнению многих, должно в корне изменить ситуацию на туристическом рынке. Однако серьезных изменений, вероятнее всего, не произойдет.
Бедный родственник
Последний раз подобную активность в отношении туризма российские законодатели развили пять лет назад. В 1995 году был принят закон "Об основах туристской деятельности в РФ". В 1996 году он вступил в силу, и вскоре после этого туристические фирмы обязали еще и получать лицензии на международную туристскую деятельность. В том же году была принята и "Федеральная программа развития туризма в РФ на период до 2005 года". После этого туристическое законотворчество замерло на несколько лет. Попытки принять в конце 1998 года поправки к закону "Об основах туристской деятельности" и закон о клубном отдыхе (таймшере) провалились. Оба законопроекта прошли Госдуму и Совет федерации, однако Борис Ельцин наложил на них вето.Развивать рынки въездного и внутреннего туризма российской туристической администрации мешала хроническая нехватка денег. Суммы, которые государство выделяло на туризм в рамках федеральной программы, были поистине смехотворными. Так, на 2001 год отрасли дали 2,2 млн руб. Потом, правда, добавили еще 3 млн — итого $180 тыс.
В то время как туристические власти бились над решением насущных проблем, государственной политики в области туризма не существовало, и вырабатывать ее никто особенно не спешил. А после того как в начале этого года были отменены льготы по уплате НДС на турагентские услуги и льготы по НДС на турпутевки, а также введен четырехпроцентный налог с продаж, туроператоры и вовсе заговорили о фискальном прессинге в отношении туристического бизнеса.
Такое положение дел, естественно, совершенно не способствовало оздоровлению туристического рынка и развитию добросовестной конкуренции. По данным лицензионной палаты, в начале этого года в месяц выдавалось до 300 лицензий на осуществление международной туристической деятельности. Причем людей, имевших опыт работы в туризме, среди приходивших за лицензиями было меньшинство. Большая часть обращавшихся никогда не занималась туристическим бизнесом. Как сообщили Ъ в департаменте туризма Минэкономразвития, с начала прошлого года по настоящее время в адрес федеральных лицензирующих органов поступило 105 жалоб клиентов на турфирмы. В субъектах РФ за 2000 год было рассмотрено 3637 претензий граждан к турфирмам, а за январь 2001 года — 553. Госкомстат сообщает о 15 тыс. лицензий на международную туристическую деятельность, выданных на сегодняшний день. При этом, по различным оценкам, реально работающих компаний — не больше трети от этого числа.
Пиррова победа
Ситуация начала меняться лишь в прошлом году с приходом в руководство отрасли "новых питерских": заместителем министра экономического развития РФ, курирующим департамент туризма, был назначен генеральный директор петербургской турфирмы "Нева" Владимир Стржалковский. Первым заметным достижением нового туристического руководителя стало то, что этой весной он смог побороть правительственную концепцию либерализации экономики, в рамках которой предполагалось сократить лицензируемые виды деятельности примерно в четыре раза — с 500 до 120. Поначалу туризм угодил под секвестр. В департаменте говорят, что его как не слишком значимый вид деятельности собственноручно вычеркнул Герман Греф. Однако господин Стржалковский убедил господина Грефа изменить свое мнение. В результате на прошлой неделе при рассмотрении закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" депутаты причислили туризм к "лицензируемым видам деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ (статья 4)". Более того, в число лицензируемых был внесен не просто туризм, а турагентская, туроператорская деятельность и продажа таймшеров. Кроме того, Госдума внесла в закон "О бюджетной классификации РФ" специальный подраздел "Туризм", что означает существенное повышение статуса отрасли — ведь до сих пор в бюджете туризм числился в подразделе "Молодежная политика". "Для туризма это историческое событие" — так оценил в беседе с корреспондентом Ъ принятие двух законов президент Российской ассоциации туристических агентств Сергей Шпилько. Финансирование туристической отрасли из госбюджета, по оценкам специалистов, в любом случае положительно повлияет на российскую туристическую индустрию.А вот о раздельном лицензировании, появления которого давно ждали в большинстве крупных, давно работающих турфирм, этого сказать, к сожалению, нельзя. Если оно будет проведено в своем сегодняшнем виде, то, по мнению руководителей турфирм, мало что изменит: новый закон базируется на том же заявительном принципе получения лицензии, что и действующая система лицензирования туркомпаний.
За границей берут по-крупному
В начале этого года рабочая группа Совбеза РФ направила в правительство России письмо. В числе основных причин неудовлетворительного развития туризма в стране помимо отсутствия раздельного лицензирования туроператорской и турагентской деятельности в нем были названы еще и отсутствие механизма финансовых гарантий деятельности турфирм и неприемлемый для этой отрасли заявительный характер получения лицензий. Между тем в соответствии с правительственной концепцией либерализации экономики число лицензируемых видов деятельности нужно сокращать, а саму процедуру выдачи лицензий не усложнять, а упрощать. Здесь отечественные реформаторы заметно расходятся с мировой практикой.Государства, для которых туризм является одной из существенных статей дохода, предпочитают не заявительный, а именно разрешительный тип лицензирования. Именно так поступают в США, Испании, Италии, Австрии, Великобритании, Чехии, Израиле, Турции, Египте и других странах. В директиве Совета ЕЭС "О путешествиях, отпусках и поездках" отмечается, что "страны--члены Общего рынка должны принимать все необходимые меры с целью гарантировать, что организатор и/или продавец, заключивший контракт, будет нести перед потребителем ответственность за полное выполнение своих обязательств". Кроме того, "государства--члены Общего рынка могут принимать и поддерживать самые строгие распоряжения в целях защиты прав потребителя".
В большинстве стран получение туроператорской лицензии сопряжено с выполнением ряда условий, главные из которых — доказательство профпригодности и предоставление финансовых гарантий. Например, в Бельгии для получения лицензии на турагентскую деятельность требуется доказать наличие первичного капитала в размере $25 тыс., начинающий туроператор должен располагать $40 тыс. По итальянскому законодательству одно из обязательных условий получения туроператорской лицензии — внесение гарантийного депозита в размере $50-70 тыс. В Турции компанию не зарегистрируют, если она не представит финансовые гарантии на $50 тыс., а в Израиле их размер составляет $110 тыс.
Столь жесткие требования к начинающим туркомпаниям обусловлены довольно высоким уровнем финансовых рисков в туроператорской деятельности. Даже в России, где цены на чартерные перевозки не слишком высоки, цена всего лишь одного чартерного рейса может достигать нескольких сотен тысяч долларов США. Стоимость же всей чартерной программы на лето редко опускается ниже $1 млн. Причем большую часть этой суммы туроператор выплачивает авиакомпании еще до начала сезона.
Наши ищут свой путь
"Без изменений в действующем законодательстве вряд ли удастся запустить механизм финансовых гарантий в любом виде, будь то поручительство Сбербанка, депозит или договор страхования",— считает Натэла Шенгелия, директор департамента туризма Минэкономразвития. Спасти российских туристов от произвола недобросовестных фирм ведомство госпожи Шенгелии рассчитывает, приняв поправки к закону "Об основах туристской деятельности в РФ".Одновременно с поправками о финансовых гарантиях департамент разрабатывает дополнительный механизм контроля за туркомпаниями. Он предполагает, что для получения лицензии турфирме придется доказывать свою профессиональную состоятельность: не менее 30% сотрудников компании должны иметь профессиональное образование в сфере туризма либо иметь стаж работы в отрасли. Для работников турагентств он составляет три года, для необразованных сотрудников туроператорских компаний — пять лет. Кроме того, департамент рассчитывает обязать руководителей фирм каждые два года отправлять работников на курсы повышения квалификации.
"Если всерьез говорить об альтернативе финансовым гарантиям, действительно способной сузить круг участников рынка и вызвать структурные изменения в отрасли, то надо сначала определить минимально допустимое число сотрудников в компании,— уверен Владимир Воробьев, президент компании 'Натали турс'.— Штат профессиональной туроператорской компании, на мой взгляд, должен быть минимум человек тридцать. А то получается, что если в фирме работают директор и два менеджера, один из которых дворник по образованию, переквалифицировавшийся в менеджеры по туризму, то формально такая контора удовлетворяет требованиям департамента".
Попытки внести дополнительные ограничения в положение о раздельном лицензировании, по мнению туроператоров, свидетельствуют о том, что департамент по туризму не надеется настоять на внесении поправок о финансовых гарантиях в закон "Об основах туристской деятельности в РФ". Времени между тем остается совсем немного — новый закон о лицензировании, скорее всего, будет утвержден Советом федерации в ближайшее время и вступит в силу уже в конце этого — начале следующего года.
ТИМУР Ъ-БОРДЮГ