Государственно-частное партнерство (ГЧП) как схема решения государственных задач по развитию социальной инфраструктуры в ряде развитых и развивающихся стран уже продемонстрировало свою эффективность. В России, несмотря на растущую потребность в привлечении в эту сферу частного бизнеса, осуществление проектов ГЧП наталкивается на определенные преграды.
Проекты, использующие схему ГЧП, реализуются прежде всего при создании транспортной инфраструктуры, где наиболее четко прописана законодательная основа работы партнеров
Фото: Александр Николаев/ Интерпресс/ ТАСС
Вопрос в названии
Первые попытки создания базы для ГЧП были предприняты еще в 1992 году, когда появился закон "О строительстве и эксплуатации автомобильных дорог на коммерческой основе". Однако сам термин появился существенно позже — предшествовала этому своего рода идеологическая дискуссия: как правильно называть эту форму взаимодействия: частно-государственное партнерство (позиция Высшей школы экономики) или государственно-частное партнерство (версия Института экономики РАН). В результате остановились на втором варианте.
Руслан Гринберг, директор Института экономики РАН, так пояснил выбор терминологии: "Мне всегда казалось, что частно-государственное партнерство — это когда частник просит государство (дать денег.— "Ъ") для того, чтобы ограбить казну. А государственно-частное партнерство имеет какой-то смысл, потому что инфраструктурные проекты по определению требуют какого-то долговременного горизонта, а это автоматически требует государственных денег".
Настоящий старт внедрению ГЧП был дан около десяти лет назад с принятием в 2005 году ФЗ N115 "О концессионных соглашениях", который позволил развиваться одной из форм ГЧП, сейчас широко применяемой, в частности, в проектах развития транспортной инфраструктуры. С тех пор в закон вносились изменения и дополнения, последние — совсем недавно, они призваны снять некоторые ограничения.
Разразившийся в 2008-2009 годах кризис подстегнул развитие проектов ГЧП: в сложной экономической обстановке бизнесу особенно интересны надежные вложения в качественные, тщательно проработанные проекты с приемлемым уровнем рисков. Однако процесс оказался гораздо более сложным, чем ожидалось на старте. Причин тому несколько: отсутствие федерального закона о ГЧП, трудности с получением доступа к длинным кредитным ресурсам, отсутствие ориентации на проектную работу и т. п.
В результате, как отмечает Никита Масленников, главный аналитик ИНСОР, сложилась парадоксальная ситуация: "Востребованность ГЧП стремительно возрастает, возможность его применения стремительно разрушается".
Инициатива на местах
В отсутствие федерального закона в 2006-2012 годах около 70 регионов приняли свои собственные законы, позволяющие им работать в сфере ГЧП: Санкт-Петербург, Томская, Кемеровская, Челябинская, Курганская области, Республика Дагестан, Республика Горный Алтай, Республика Калмыкия, Республика Тыва, Республика Удмуртия, Ставропольский край и др. В шести из них региональные законы были приняты с учетом положений модельного федерального закона (Кемеровская, Челябинская, Курганская области, Республика Тыва, Республика Удмуртия, Ставропольский край).
Однако говорить о полноценном развитии ГЧП в России как инструмента финансирования социальных инфраструктурных проектов пока преждевременно. Региональные законы нуждаются в поддержке в рамках создания отдельного федерального закона. "В любой момент представитель прокуратуры может переквалифицировать проект ГЧП в госзакупки, а в худшем случае возбудит уголовное дело,— отмечает Игорь Фролов, заместитель руководителя аппарата комитета по вопросам собственности Госдумы.— Это создает огромное количество рисков и не позволяет называться ГЧП на муниципальном уровне". Однако такая позиция справедлива только для некачественно подготовленных ГЧП, при которых зачастую действительно госзакупки маскировались под ГЧП. Проект федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" был подготовлен и согласован правительством еще в апреле 2012 года, 26 апреля 2013 года законопроект был внесен на рассмотрение в Государственную думу Российской Федерации и принят в первом чтении. В настоящее время Минэкономики России совместно с комитетом Государственной думы по вопросам собственности осуществляют доработку законопроекта для его рассмотрения во втором чтении в Государственной думе Российской Федерации. Рассмотрение намечено на октябрь, но в Минэкономики не уверены, что удастся до этого момента устранить все имеющиеся разногласия с администрацией президента. Основная цель, которая ставилась перед законопроектом, по словам Игоря Фролова,— "не порушить те практики, которые стали создаваться, и те ростки ГЧП, которые пошли у нас в регионах". Вторая задача — дать максимальные полномочия по правовому регулированию, составлению проектов субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям. И третья — исключить возможность их переквалификации. "При этом мы всегда очень четко придерживались линии и пытаемся это сейчас доказать, что проект определяется соглашением сторон и невозможно все регулировать одним законом",— подчеркивает господин Фролов.
Важнейшим положением законопроекта является возможность возникновения права частной собственности на объект соглашения о ГЧП после его ввода в эксплуатацию. Данное условие является ключевым для предоставления финансирующими организациями кредитных средств для реализации проекта.
В подготовленном законопроекте также прописан блочный принцип формирования форм ГЧП. "Мы не переписываем все существующие модели и формы, мы даем блоки, из которых их можно создать, и полностью развязываем руки партнеру. Очень важные вещи в законе прописаны — это, например, что на стороне партнеров может быть множественность лиц",— рассказывает Игорь Фролов. Именно это отчасти и является камнем преткновения, так как администрация президента требует перечислить в законопроекте все формы ГЧП и запретить проекты ГЧП на муниципальном уровне, потому что они якобы еще не готовы к этому. "Вопрос сейчас такой: либо мы отказываемся от тех принципов, которые закладывались при первоначальной разработке законопроекта, и тогда он действительно будет не нужен, иначе мы навредим этим проектом, либо мы все-таки убеждаем, что в таком виде он будет нормальный, он будет работать и он не будет никому мешать",— поясняет Игорь Фролов. По плану работы Государственной думы обсуждение законопроекта намечено на октябрь. Между тем некоторые эксперты идут еще дальше и считают, что не стоит ограничиваться только принятием федерального закона, а развивать и другие инструменты. Никита Масленников подчеркивает, что неслучайно вместе с идеологией закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" возникала идея выпуска инфраструктурных облигаций, но рынка инфраструктурных облигаций пока так и не возникло, подчеркивает эксперт: "Когда вообще нет целого класса рыночного, такого института, как секьюритизация активов, потому что ни один инвестор не примет инфраструктурную облигацию к себе в портфель, если у вас нет закона j секьюритизации, не заработает в стране ГЧП".
Партнерское разнообразие
В проект закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" заложено девять форм государственно-частного партнерства. Две существующие уже давно формы — концессионный и специальный режим для автодорог — позволили ГЧП развиваться опережающими темпами как раз в области транспортного строительства. "Там, где есть спрос бизнеса, и там, где инвестиции быстро возвращаются частному инвестору, проблема в получении частных инвестиций в общем-то не существует и решается достаточно легко. И сегодня действительно инвестиции приходят в различные морские порты, строительство, перегрузочные узлы, складские комплексы",— делится Екатерина Решетова, ведущий научный сотрудник Института экономики транспорта Высшей школы экономики, подчеркивая, что гарантированные нормы минимальной доходности на инвестиционные вложения (от 12,5%) - "комфортный возврат на безрисковые вложения частного инвестора".
Однако даже при таких благоприятных условиях ожидания по поводу прихода инвесторов в развитие дорожной сети не оправдываются: сеть платных дорог расширяется, но частных инвестиций в развитие этой дорожной сети вкладывается слишком мало. Одна из причин, по мнению эксперта, в том, что "кредитная ставка большинства банков порядка 10-12% годовых является для таких крупных проектов, по сути, запретительной". Екатерина Решетова предлагает ограничить ставки по кредитам государственных банков на уровне 5,5% годовых. "Это примерно тот уровень, который действительно будет способствовать привлечению частных инвесторов для вложения собственных инвестиций",— уверена она.
Еще одной областью применения ГЧП на сегодняшний день является строительство школ и детских садов, что связано с необходимостью реализации майских указов президента. "Для выполнения указанных задач регионам нужен гибкий инструментарий привлечения финансирования, в первую очередь речь идет о нахождении права собственности на объект у инвестора и его залог финансирующей организации",— отмечает Мария Ярмальчук, заместитель директора Департамента инвестиционной политики и развития ГЧП Минэкономики России.
Эксперты также отмечают необходимость совершенствования и внесения изменений в нормативные базы смежного законодательства, в первую очередь бюджетного, так как в проектах ГЧП задействованы долгосрочные бюджетные обязательства — контракты, которые заключаются по схемам ГЧП, обычно предполагают 20-летний и более срок реализации, а бюджет планируется на три года. Находящийся сейчас на согласовании законопроект "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" позволит синхронизировать с действующим налоговым, бюджетным, земельным, градостроительным, контрактным и отраслевым законодательством федеральную и региональную практику реализации проектов ГЧП.
Кроме того, 21 июля принят подготовленный Минэкономики России федеральный закон N265-ФЗ "О внесении изменений в федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", расширяющий сферы применения концессионного механизма создания более благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в реализацию проектов в рамках концессионного законодательства. "В настоящее время министерством ведется постоянная системная работа по созданию прозрачных и понятных правил реализации проектов ГЧП, результатом чего должны стать расширение практики и повышение эффективности реализации проектов, а также рост качества предоставляемых услуг,— отмечает госпожа Ярмальчук.— Так, в частности, недавно внесенные изменения в закон о концессиях подразумевают: распространение механизма платы концедента концессионеру в отношении всего перечня объектов концессионного соглашения (КС), возможность заключения КС по инициативе частного инвестора, возможность проведения совместного конкурса в отношении объектов, расположенных на территории нескольких публично-правовых образований, преимущественное право выкупа концессионером объекта КС после окончания срока его действия, предусмотрены особенности приватизации объектов концессионного соглашения. В текст закона включен также ряд поправок, касающихся сферы ЖКХ. С принятием данных поправок Минэкономики России не ожидает лавинообразного роста количества заключенных КС, но в тех сферах, где ограничения чувствовались особенно болезненно, должен произойти рост числа реализуемых проектов. Особенно важным в этой связи мы считаем введение частной инициативы".