Введение
1. В данном меморандуме определяются цели и меры экономической политики правительства РФ и ЦБ РФ (Банка России) на 1999 г. Представленная ниже экономическая программа направлена на ликвидацию ущерба от экономического кризиса, восстановление макроэкономической стабильности, создание основ для устойчивого экономического роста, жизнеспособного финансового сектора и внешнеэкономической деятельности и на полную интеграцию России в мировую экономику.
2. В своей основе кризис отразил наблюдавшиеся в течение длительного времени перекосы в налогово-бюджетной сфере. Эрозия доходов федерального бюджета, особенно платежей в денежной форме, сделала невозможной долговременное улучшение положения в налогово-бюджетной сфере и устойчивую стабилизацию в макроэкономической сфере. В свою очередь, сохранившиеся перекосы в налогово-бюджетной политике привели к чрезмерной опоре на внешние заимствования и, в отсутствие комплексного плана сокращения обязательств по расходам и контроля за ними,— к накоплению значительного объема бюджетной задолженности.
3. В то же время не были устранены важные структурные элементы, сдерживающие экономический рост, был даже допущен их рост. В частности, сохраняющееся отсутствие жестокого контроля за исполнением бюджета в масштабах всей экономики замедлило процесс экономических преобразований и способствовало быстрому распространению проблемы неплатежей, при том, что медленное развитие правовой системы и государственного управления в целом помешало эффективному развитию экономической деятельности, включая создание новых предприятий. В свою очередь, данные структурные проблемы способствовали тому, что правительство РФ оказалось не способным проводить долговременное ужесточение налогово-бюджетной политики, требуя оказания непрерывной государственной поддержки нежизнеспособным предприятиям и значительно осложняя попытки правительства собирать налоги в денежной форме.
4. Правительство РФ и Банк России готовы признать, что эти основные составляющие текущего кризиса в первую очередь отражают отсутствие адекватных успехов в реализации экономической программы правительства РФ в течение нескольких последних лет. Кроме того, в некоторых отношениях неполное выполнение программы усугубило проблемы в области структурных реформ. В частности, неспособность правительства обеспечить выполнение законодательно установленных налоговых обязательств в денежной форме и своевременных платежей по своим собственным обязательствам сыграла значительную роль в распространении проблемы неплатежей. Более того, потенциальная польза от некоторых реформ — таких как приватизация — сократилась из-за недостаточной прозрачности их проведения, что также ослабило в обществе поддержку программы реформ в целом.
5. Учитывая провал структурных реформ и ужесточения налогово-бюджетной политики, макроэкономическая стратегия, которая применялась с 1996 г. и в которой использование фиксированных процентных ставок сочеталось с серьезной опорой на внешние заимствования, оказалась неустойчивой. Такое направление экономической политики действительно позволило обеспечить улучшение показателей инфляции на первом этапе и сохранить его до середины 1998 г., однако период этой неустойчивой стабильности закончился 17 августа 1998 г. Столкнувшись с сокращением резервов, несмотря на значительные повышения процентных ставок, правительство объявило о проведении ряда чрезвычайных мер, в том числе о фактической девальвации рубля, реструктуризации деноминированных в рублях государственных ценных бумаг со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и о введении моратория на срок 90 дней на платежи частного сектора по внешнему долгу. Самым прямым результатом этих мер стала неплатежеспособность большинства банков. Операции на межбанковском рынке практически прекратились, была парализована платежная система, что повлияло на резкое сокращение производства. В то же время под воздействием падения валютного курса рубля резко увеличился темп инфляции, достигнув в сентябре 38 процентов.
6. Со времени событий августа 1998 г. правительство РФ в целом придерживалось осторожной финансовой политики, которая позволила быстро обеспечить снижение инфляции. Тем не менее предстоящие России до конца текущего года и в последующие периоды крупные платежи в погашение внешнего долга представляют собой серьезное испытание для дальнейшего процесса восстановления макроэкономической стабильности. В более общем плане правительство РФ и Банк России осознают, что долгосрочное решение стоящих перед Россией серьезных экономических проблем требует наличия комплексной экономической программы, которая решала бы основные задачи в налогово-бюджетной сфере и обеспечивала проведение широкого круга рыночных реформ.
Меры макроэкономической и финансовой политики
Основная стратегия и цели
7. Конечной целью правительства РФ является обеспечение устойчивого экономического роста и повышение благосостояния российского народа. Для достижения этой цели правительство РФ и Банк России намерены в среднесрочной перспективе развивать действенную рыночную экономику, подкрепленную ограниченным, но эффективным государственным сектором и функционирующую в условиях макроэкономической стабильности и жизнеспособности финансового сектора и внешнеэкономической деятельности. Как подробно указано ниже, программа на текущий год позволит правительству РФ и Банку России пройти только часть пути в направлении решения этой задачи. Однако в нынешней крайне сложной экономической ситуации она представляет собой важный шаг вперед и закладывает основу для дальнейших успехов в будущем.
8. Программа правительства РФ и Банка России на 1999 г. направлена на достижение РФ указанных целей за счет прогресса в четырех основных областях:
— во-первых, правительство РФ и Банк России значительно ужесточат налогово-бюджетную политику за счет как повышения доходов бюджета, так и сокращения расходов, не являющихся процентными платежами. Для обеспечения долговременности этого ужесточения налогово-бюджетной политики правительство РФ примет меры по совершенствованию налоговой администрации, устранению неэффективных расходов, усилению контроля за расходными обязательствами;
— во-вторых, правительство РФ и Банк России будут проводить широкомасштабные структурные реформы, необходимые для укрепления ключевых составляющих рыночной экономики и ликвидации основных "узких мест", препятствующих экономическому росту. В значительной степени это потребует эффективного выполнения мер экономической политики, запланированных правительством РФ и Банком России в течение нескольких прошлых лет, в том числе направленных на стимулирование перестройки экономики и решение проблемы неплатежей в масштабах всей экономики. Решение этих проблем потребует введения жестких бюджетных ограничений в первую очередь в ключевых отраслях с постепенным распространением их на всю экономику. Кроме того, после кризиса в августе 1998 г. правительство РФ должно принять быстрые меры по реструктуризации банков, чтобы создать основу для такой банковской системы, которая могла бы удовлетворять потребности рыночной экономики в мобилизации капитала через кредитно-финансовую систему. Правительство РФ и Банк России в рамках имеющихся ограниченных ресурсов государственной поддержки выполняют комплексный план, направленный на санацию группы опорных банков, которые будут определены с помощью прозрачных и объективных критериев, и на ликвидацию большого числа нежизнеспособных банков;
— в-третьих, денежно-кредитная политика будет проводиться в рамках политики гибкого валютного курса и будет направлена на снижение инфляции;
— наконец, в сочетании с усилиями по ужесточению налогово-бюджетной политики правительство РФ и Банк России стремятся к обеспечению упорядоченной реструктуризации внешнего долга, накопленного до 1 января 1992 г., на основе отношений сотрудничества с кредиторами и обеспечения для них режима, сопоставимого с режимом для других кредиторов. Правительство РФ и Банк России хотели бы избежать дальнейшего накопления долга и необходимости дальнейшего получения помощи на цели поддержания платежного баланса, однако это будет возможно только в среднесрочной перспективе. Вместе с тем мы сохраняем твердое намерение обеспечить обслуживание всего внешнего долга, образовавшегося после 1 января 1992 г.
9. На основе этого комплекса мер экономической политики программа ставит цель добиться снижения годового уровня инфляции до 50 процентов до декабря 1999 г. Предполагается улучшить валютную составляющую счета текущих операций платежного баланса (до 8) процентов ВВП, в основном за счет резкого сокращения объема импорта, при том, что ожидается увеличение валовых резервов на (0,7 млрд долл.). Ожидается, что ВВП в реальном выражении в годовом исчислении сократится в текущем году примерно на 2 процента. Меры в области экономической политики, которые будут подробно изложены позднее, направлены на дальнейшее значительное ужесточение налогово-бюджетной политики, сокращение инфляции и прекращение экономического спада.
10. Программа на 1999 г. включает многие разделы предыдущих экономических программ правительства РФ, в том числе программ, поддерживаемых соглашением 1996 г. с МВФ о расширенном финансировании, которые не всегда выполнялись устойчиво. Вместе с этим это не должно ставить под сомнение желание и способность правительства эффективно претворять данные меры в настоящее время. Правительство РФ и Банк России считают, что широкая политическая поддержка экономической программы правительства Государственной думой дает надежду на выполнение мер экономической политики. Незамедлительная реализация основных мер, указанных в табл. 1, свидетельствует о политической воле, направленной на поддержку экономической программы правительства.
Налогово-бюджетная политика
11. Предусмотренное на 1999 г. направление налогово-бюджетной политики соответствует устойчивому ослаблению инфляционного давления и переходу в среднесрочной перспективе к обеспечению жизнеспособности финансового сектора и внешнеэкономической деятельности. Целевым показателем программы является достижение первичного профицита федерального бюджета в размере 2 процента ВВП по сравнению с первичным дефицитом в размере (1,3) процента ВВП в прошлом году. Ужесточение налогово-бюджетной политики основано прежде всего на значительном увеличении сбора денежных доходов бюджета и существенном сокращении реальных расходов, не являющихся процентными платежами. Поскольку в 1999 г. процентные платежи (на основе обязательств) резко увеличатся, общий дефицит федерального бюджета увеличится с 5,8 процента ВВП до (7) процентов ВВП. Дефицит бюджета расширенного правительства также составит, как ожидается, (7 процентов) ВВП.
12. Предполагаемое ужесточение налогово-бюджетной политики представляет собой важный шаг к достижению финансовой жизнеспособности, однако правительство РФ осознает, что для обеспечения долговременного решения проблемы перекоса в налогово-бюджетной сфере потребуются дальнейшие усилия в среднесрочной перспективе. В этой связи правительство РФ направляет усилия на укрепление разработанной ими программы в целях усовершенствования налоговой администрации и дальнейшей работы на основе предпринятых ими в 1998 г. усилий по сокращению непродуктивных расходов и улучшению управления расходами. В то же время будут приняты меры по обеспечению устойчивого финансового положения Пенсионного фонда РФ и рационализации отношений между федеральным и региональными бюджетами. Правительство РФ планирует в дальнейшем значительно увеличить первичный профицит федерального бюджета.
Поступление доходов бюджета и налоговая политика
13. Запланированное на 1999 г. ужесточение налогово-бюджетной политики включает увеличение денежных доходов бюджета на (2,7) процента ВВП. Усилия по увеличению доходов федерального бюджета будут предприняты в двух направлениях. Во-первых, в целях ликвидации финансового разрыва в 1999 г. будет принят ряд мер, нацеленных в первую очередь на то, чтобы повысить налогообложение потребления и направить в бюджет часть дополнительной прибыли экспортеров, полученной за счет значительного снижения валютного курса рубля после августа 1998 г. Во-вторых, правительство выполнит меры по повышению собираемости налогов, в том числе несколько мероприятий, предусмотренных в предыдущих программах; реализация этих мер станет основой для улучшения поступления доходов в 1999 г. и в последующие периоды и заложит фундамент для сокращения в конечном счете высоких законодательно установленных ставок прямых налогов и для ликвидации ряда особенно неэффективных налогов.
14. В основе усилий правительства РФ по увеличению поступлений доходов бюджета будет прекращение широко распространенной практики использования налоговых зачетов и уплаты налогов по индивидуальным соглашениям. В поддержку этой меры правительство РФ исключит из Бюджетного кодекса статьи, разрешающие проведение зачетов. Неприменение любых форм соглашений о налоговых зачетах будет одним из постоянных критериев выполнения программы на 1999 г. Ожидается, что при этом доходы бюджета в объеме примерно 1 процента ВВП, которые ранее собирались в форме зачетов, с 1999 г. будут собираться в денежной форме. Кроме того, правительство РФ ни при каких обстоятельствах не будет выполнять программу налоговой амнистии.
15. Правительство РФ приняло пакет мер в области доходов на 1999 г., цель которого заключается в мобилизации доходов в размере (1,75) процента ВВП. Бюджет 1999 г. предполагает зачисление 3 процентов в федеральный бюджет, что принесет доход в размере 0,5 процента ВВП, и повышение ставок платы за землю и за использование недр; это приведет к росту поступлений еще на 0,2 процента ВВП. Кроме того, принимая во внимание крайнюю необходимость получения доходов бюджета, были временно введены налоги на экспорт нефти, нефтехимической продукции, древесины, черных и цветных металлов и других товаров, что, как ожидается, принесет в этом году доходы, эквивалентные примерно 0,6 процента ВВП. Дополнительные доходы в размере (0,4) процента ВВП, будут получены за счет следующих мер: за счет введения ежегодного налога на автомобили представительского класса; за счет автоматической индексации специфических ставок акцизов. Наконец, правительство откажется от любых снижений ставки НДС до тех пор, пока уровень выполнения налоговых обязательств не будет свидетельствовать о его стабильном улучшении, и не менее чем до 1 января 2000 г. В этой связи президент РФ наложил вето на закон, который предусматривал снижение ставок НДС с 1 июля 1999 г.
16. Увеличению доходов будет содействовать ряд изменений в налоговом законодательстве. Правительство РФ сократило количество налоговых льгот, в том числе за счет отмены освобождения от уплаты налогов для 39 закрытых административных образований. Кроме того, правительство восстановит взимание НДС и акциза на газ по методу начисления. Первой из этих мер должны предшествовать изменения в законодательстве для того, чтобы позволить эффективное взимание данного налога.
17. Правительство вновь начнет принимать меры по совершенствованию налоговой администрации. Основное значение для данной программы будет иметь принятие до 30 июня 1999 г. поправок к части 1 Налогового кодекса для того, чтобы исправить ряд серьезных недостатков в действующем Налоговом кодексе. Вносимые изменения будут включать следующие: ограничение использования отсрочек по уплате налогов; перенос ответственности за обоснование налоговых обязательств на налогоплательщиков в процессе сбора и аудиторской проверки: (отмена требования о том, что все неточности в налоговом законодательстве должны трактоваться в пользу налогоплательщика); повышение полномочий налоговых органов за счет отмены положения о том, что Министерство РФ по налогам и сборам должно использовать и уже перегруженную судебную систему и за счет предоставления ему права налагать арест на банковские счета налогоплательщиков, уклоняющихся от уплаты налогов; введение юридических санкций по отношению к тем налоговым агентам, которые в установленные сроки не зачисляют налоги, удерживаемые у источника , на счет правительства; отмена максимального ограничения на совокупную сумму накоплений задолженности по процентам, начисленным на просроченные налоги, а также максимального ограничения на процентную ставку; продление сроков для выполнения поручений о взыскании долгов; введение более строгих штрафов и санкций за непредоставление счетов-фактур в целях налогообложения, предоставление заведомо ложных счетов-фактур или применение бухгалтерских приемов, противоречащих закону.
18. Кроме этого, начиная с распределения квот на июнь 1999 г. Правительство РФ будет разрешать доступ к системе экспортных нефтепроводов только тем нефтяным компаниям, которые сами или холдинговые и все дочерние компании которых, поддерживающие коммерческие отношения в значительном объеме с указанными нефтяными компаниями, не имеют просроченной задолженности по налоговым обязательствам перед федеральным бюджетом по состоянию на 31 марта 1999 г. или позднее, включая те случаи, когда нефть используется в качестве залога в договорах о кредитовании с зарубежными партнерами. Любая компания, имеющая подобную просроченную задолженность по федеральным налогам по состоянию на начало месяца, в течение которого производится распределение квот на следующий месяц, будет лишена доступа к экспортному трубопроводу на весь месяц, квоты на который распределяются. Доступ к трубопроводу не будет ограничиваться правительством по причинам, не связанным с обычными техническими требованиями и выполнением условий платежей, зафиксированных в контрактах по транспортировке нефти. Налоговые недоимки, которые образовались до 31 марта 1999 г., будут погашены до 31 декабря 1999 г. Данные о налоговых недоимках будут предоставляться фонду для того, чтобы позволить осуществлять контроль за реализацией данной меры. Кроме того, правительство начнет налагать арест на имущество и начнет реализацию имущества тех нефтяных компаний, которые продолжают уклоняться от погашения своих налоговых обязательств. В этой связи правительство уже отказало в доступе к нефтепроводу (двум) компаниям и (осуществили меры, направленные на арест активов данных предприятий).
19. Правительство РФ понимает, каким потенциалом для совершенствования налоговой администрации обладает введение усовершенствованной организационной структуры и функциональных обязанностей МНС. В этих целях правительство будет поддерживать выполнение недавно принятых планов МНС, направленных на улучшение его способности контролировать состояние дел тех налогоплательщиков, чья предпринимательская деятельность осуществляется в нескольких регионах, и на повышение эффективности его работы на основе программы объединения функциональных задач. Правительство РФ также берет на себя обязательство совершенствовать контроль за крупнейшими налогоплательщиками. В этих целях оно примет меры для эффективного внедрения системы инспекций по работе с крупными налогоплательщиками на консолидированной основе и обеспечит комплектование штатов этих подразделений и выделение им ресурсов, а также наделение их необходимыми юридическими полномочиями для проведения данной работы, дачи указаний налогоплательщикам о подаче налоговых деклараций и определения места уплаты налогов.
20. Для снижения существующего в настоящее время очень высокого уровня задолженности по уплате налогов правительство РФ приложит более значительные усилия, направленные на создание эффективного процесса сбора налогов, при необходимости инициирует наложение ареста на имущество и процедуры банкротств, предпримет действия для возбуждения уголовных дел против руководителей предприятий, чья деятельность нарушает налоговое законодательство; переадресует программу аудиторских проверок таким образом, чтобы она была сконцентрирована на делах с потенциально максимальной отдачей. (До конца июня правительство получит не менее (5) млрд рублей от не менее чем (20) крупнейших должников по уплате налогов в федеральный бюджет в дополнение к суммам погашения задолженности, включенным в существующие соглашения.) Наконец, правительство РФ примет все необходимые меры для того, чтобы Федеральный долговой центр, созданный в 1998 г. для реализации имущества, отчуждаемого от неплательщиков налогов, стал в полной мере работоспособным; это потребует в том числе принятия постановлений правительства, разъясняющих, что он наделен исключительно правом осуществлять реализацию имущества, на которое был наложен арест.
21. Также будут осуществлены меры, направленные на повышение таможенных сборов. В целях увеличения охвата "челночной" торговли правительство РФ введет обязательную таможенную проверку всех импортеров, которые декларируют сумму таможенных платежей ниже установленного минимального значения за один килограмм груза. Кроме этого, будет ликвидирована возможность беспошлинного импорта автомобилей, так как будут отменены льготы для некоторых категорий граждан и для машин, которые проходят таможенное оформление в Беларуси. Наконец, будут отменены льготы по уплате акцизов и НДС для товаров, импортируемых через Калининград. Введены экспортные на бензин и дизельное топливо.
22. В последние годы федеральный бюджет получал все меньше доходов от налогов, которые определены как федеральные в части 1 Налогового кодекса, в то время как доля федерального бюджета в общей сумме задолженности по уплате налогов стремительно росла. Правительство РФ примет ряд мер для решения данной проблемы. Начиная с формирования бюджета на 2001 г. правительство будет отражать распределение федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами как статью расходов и станет осуществлять такое распределение через Федеральное казначейство. Далее, в рамках бюджета на 2001 г. мы примем единую ставку распределения доходов для всех регулируемых федеральных налогов для того, чтобы сократить возможность регионов нарушать структуру распределения доходов и упростить процесс уплаты налогов.
Политика в области расходов и управление расходами
23. Ужесточение налогово-бюджетной политики в 1999 г. и в последующий период будет зависеть в значительной степени от существенного сокращения реальных расходов, а также от совершенствования контроля за обязательствами в области расходов для избежания образования новой просроченной кредиторской задолженности бюджета. Бюджет 1999 г. предусматривает снижение расходов, не связанных с погашением процентов, до 9,6 процента ВВП, что составляет сокращение на (2,2) процента ВВП по сравнению с 1998 г., предполагая большое сокращение реальных расходов. Правительство РФ выражает озабоченность по поводу того, что такое сокращение не будет выполнимо в среднесрочной перспективе, и в силу этого предпринимает согласованные усилия для выявления и устранения неэффективных или бесполезных программ расходов.
24. В этих целях правительство РФ уже в 1998 г. начало осуществление комплексного плана сокращения расходов, включающего значительное сокращение государственного сектора и его организационную реформу. Число федеральных органов исполнительной власти и прочих юридических лиц, являющихся распорядителями бюджетных средств, сократилось со 132 в начале прошлого года до 106, предусмотренных в бюджете на 1999 г. Кроме этого, количество рабочих мест в федеральных органах исполнительной власти было сокращено в течение 1998 г. примерно на 79 000 единиц, или на 19 процентов, дополнительное сокращение занятости пришлось также на транспорт, образование и здравоохранение. Правительство продолжит деятельность в этом направлении в 1999 г. В качестве первого шага правительство (подготовили) анализ влияния плана сокращения расходов в 1998 г. и программу дальнейшей рационализации расходов в 1999 г. Данная программа включает существенное дополнительное сокращение на 41 000 единиц, или на 12 процентов, количества государственных служащих. Была сформирована новая федеральная комиссия для изучения возможностей дальнейшей рационализации государственной службы. Ожидается, что это приведет к дальнейшему сокращению численности федеральных ведомств. Правительство РФ взяло на себя обязательство провести в течение 1999 г. обзор государственных расходов за год; этот обзор будет охватывать по меньшей мере здравоохранение и образование.
25. В целях совершенствования контроля за обязательствами в области расходов правительство РФ планирует перевести всех бюджетополучателей федерального бюджета на обслуживание в казначейство. Деятельность Фонда занятости будет поставлена под контроль казначейства с 31 декабря 1999 г., деятельность Дорожного фонда — до 31 декабря 1999 г., а деятельность всех остальных целевых бюджетных фондов (до 30 июня 1999 г.). Бюджетополучатели, входящие в систему Министерства обороны, будут переведены в систему казначейства к (30 июня 2000 г.), и в этих целях (был) одобрен второй пилотный проект, направленные на перевод в казначейство военных расходов второго и третьего уровней, его осуществление начато в конце апреля 1999 г.; будет утверждена программа модернизации системы бухгалтерского учета, применяемого в Министерстве обороны, полностью совместимая с системами бухгалтерского учета, применяемыми в других правительственных учреждениях, будет начата ее реализация и она будет осуществлена в полном объеме в ходе исполнения бюджета 2000 г. Кроме этого, правительство РФ будет воздерживаться от открытия транзитных счетов для налоговых поступлений за пределами казначейства. Далее правительство РФ введет систему предварительной регистрации всех федеральных контрактов, все обязательства, которые не прошли систему предварительной регистрации, будут признаны недействительными. Данная предварительная регистрация будет основана на системе отчетности, которая будет сопоставлять на постоянной основе общую сумму зарегистрированных контрактов с бюджетными лимитами, причем все контракты, превышающие лимиты расходования средств федерального бюджета, будут отвергаться. Наконец, в 1999 г. будет выверена вся бюджетная кредиторская задолженность за предыдущие годы и будут предложены меры по ее реструктуризации.
26. Правительство РФ выражает озабоченность по поводу того, что сокращение расходов оказывает наиболее тяжелое влияние на беднейшие слои населения, в частности на пенсионеров. Поступления от реализации товаров, поступающих в качестве гуманитарной помощи, будут использоваться для погашения просроченной задолженности по пенсиям (см. пункт 29 ниже). Погашение всей кредиторской задолженности по пенсиям за предыдущие годы ограничит сокращение фактических денежных выплат пенсионерам до 25 процентов в реальном выражении в 1999 г. Для того чтобы уменьшить лишения, с которыми сталкиваются беднейшие пенсионеры, правительство РФ повысило пенсии на 60 руб. на пенсионера для категории пенсионеров с самым низким размером пенсии (лица, получающие пенсии менее 300 руб. в месяц). Однако правительство РФ должно будет предусмотреть четко обозначенные средства для более существенного повышения пенсий, в особенности для лиц с минимальными пенсиями, за счет сокращения расходов в других областях.
Социальные фонды и региональные органы власти
27. Усилия, направленные на решение проблемы нарушения сбалансированности фискальной сферы в России, должны распространяться также на социальные фонды и на региональные органы власти. В целях обеспечения финансовой стабильности Пенсионного фонда (ПФ) правительство РФ будет избегать проведения индексации или общего повышения пособий, которые не могут быть полностью профинансированы за счет доходов ПФ, включая поступления из федерального бюджета. Правительство примет меры для повышения эффективности расходования средств Фондом социального страхования (ФСС). Правительство внесет на рассмотрение Госдумы законопроект об ограничении расходов, осуществляемых в рамках Фонда социального страхования оплатой бюллетеней о временной нетрудоспособности и декретных отпусков с 1 января 2000 г., указав, что начиная с 1 января 2000 г. оплата временной нетрудоспособности в течение первых трех дней будет производиться работодателем. Для компенсации этих дополнительных расходов для работодателей правительство РФ внесет на рассмотрение Госдумы к 31 августу 1999 г. законопроект о сокращении отчислений с налога на фонд заработной платы в Фонд социального страхования с 5,4 до 4,4 процента. Кроме того, к 1 января 2000 г. централизованная часть ресурсов Фонда социального страхования (в настоящее время 20 процентов) будет полностью управляться через систему Федерального казначейства.
28. В области отношений между федеральным центром и регионами правительство РФ начнет осуществление мер, направленных на повышение сбора налогов, ликвидацию мандатов, не обеспеченных средствами, будет обеспечивать одинаковый подход к регионам и содействовать структурным реформам. В этих целях к 31 октября 1999 г. правительство РФ разработает все необходимые детали и законодательство, необходимое для поддержания Концепции фискальной реформы на региональном уровне, которая содержит концептуальные принципы реформирования отношений между бюджетами разных уровней. Кроме этого, правительство РФ планирует утвердить усовершенствованную схему распределения трансфертов между регионами, которая будет учитывать в более полной мере потенциал в области сбора доходов и потребности регионов в области расходования средств и будет осуществляться в ходе исполнения бюджета 2000 г. Система трансфертов регионам будет поставлена в более жесткую зависимость в особенности от того, не происходит ли образование кредиторской задолженности по выплате заработной платы, недоимок по сбору налога на фонд заработной платы и задолженности по оплате коммунальных услуг.
29. Ожидается, что экономия федеральных расходов в размере приблизительно 0,5 процента ВВП в 1999 г. будет достигнута за счет погашения региональными бюджетами ссуд и за счет поступления из регионов выручки от продажи гуманитарной помощи для погашения задолженности по выплате пенсий. В прошлом в данной области имело место значительное отклонение от установленных целевых показателей. Правительство РФ и Банк России намерены обеспечить погашение этих сумму путем неперечисления трансфертов и доли НДС тем региональным органам власти, которые не производят такие платежи. В этой связи устанавливается график ежемесячных платежей по каждому региону; начата реализация этого механизма с целью обеспечения платежей. В соответствии с этим графиком ожидается поступление доходов в размере не менее 2,2 млрд руб. от чистого погашения до конца мая бюджетных ссуд регионам и в размере 1,05 млрд руб. до конца июня от продажи гуманитарной помощи. Правительство РФ и Банк России будут ежемесячно представлять в МВФ отчеты о выполнении этих графиков платежей.
Денежно-кредитная политика и политика валютного курса
30. Денежно-кредитная политика будет проводиться в контексте гибкой политики валютного курса, прежде всего с учетом предполагаемой динамики денежной базы. Однако оценка денежной массы зависит от значительной неопределенности текущей экономической ситуации, что связано со значительной степенью неопределенности в отношении спроса на ликвидность со стороны банков с началом реструктуризации банковской системы и возобновлением функционирования межбанковского рынка, а также неопределенности в отношении изменений спроса на деньги при размораживании банковских вкладов. В этих условиях динамика валютного рынка будет служить особенно важным показателем обоснованности мер денежно-кредитной политики. Соответственно, Банк России будет пристально отслеживать изменения на этом рынке и будет готов сдерживать рост денежной базы путем сокращения чистых внутренних активов в случае увеличения давления на этом рынке.
31. Денежно-кредитная программа на 1999 г. основана на предположении о том, что скорость денежного обращения будет иметь тенденцию к некоторому увеличению в течение 1999 г., поскольку физические лица получат допуск к своим замороженным вкладам; при этом доверие к мерам экономической политики возникает только по прошествии некоторого времени. Кроме того, учитывается воздействие резкого повышения общего уровня ликвидности на денежный мультипликатор в течение последних месяцев при значительном увеличении свободных резервов банков в Банке России и объема валюты на руках у населения. В течение 1999 г. Банк России не будет переучитывать векселя банков или проводить целевое кредитование конкретных отраслей экономики, в том числе путем целевого кредитования коммерческих банков. Более того, Банк России не станет предоставлять средства в рамках стабилизационных кредитов или использовать иные механизмы предоставления долгосрочных кредитов неплатежеспособным банкам. Квартальные обзоры выполнения программы и ежемесячный мониторинг позволят регулярно анализировать соответствие денежно-кредитной программы текущим условиям.
32. Несмотря на снижение уровня инфляции в феврале и марте до 3-4 процентов в месяц, события конца марта, когда вливание незначительного объема ликвидности привело к сильному давлению на валютный курс и на цены, свидетельствуют о неустойчивости ситуации. Кроме того, сохранение больших остатков на счетах коммерческих банков в Банке России представляет собой дополнительный потенциальный источник давления на цены и валютный курс. В силу этой причины Банк России будет широко использовать операции, направленные на привлечение депозитов коммерческих банков на региональном уровне.
Однако Банк России в настоящее время ограничен в выборе инструментов поглощения ликвидности, поэтому Банк России будет широко использовать операции, направленные на привлечение депозитов коммерческих банков на региональном уровне. В качестве долгосрочного решения проблемы будут введены в действие поправки к закону "О Центральном банке РФ (Банке России)", в соответствии с которыми полномочия по принятию решений в отношении выпуска, объемов и цен на облигации Банка России будут полностью переданы Банку России. Кроме того, в результате реструктуризации государственного долга коммерческие банки не имеют краткосрочных инструментов управления ликвидностью. Для решения этой проблемы Банк России совместно с ММВБ организуют межбанковский рынок операций РЕПО.
33. До 30 июня 1999 г. будет осуществлена унификация валютного рынка. Кроме того, некоторые валютные ограничения будут отменены или смягчены. Что касается недавно введенного требования о депонировании средств в качестве предоплаты за импорт, оно уже отменено в отношении законного импорта — такого, как импорт, оплачиваемый аккредитивами; по депозитам будет начисляться рыночная процентная ставка. Требование о депонировании средств будет отменено с введением в действие необходимых юридических поправок, повышающих возможности органов власти по обнаружению и пресечению незаконных потоков капитала через поддельные контракты по импорту. Будет также отменен запрет на использование рублевых остатков на корреспондентских счетах иностранных банков для покупки валюты.
34. Банк России продолжит работу по повышению прозрачности своих операций и введет в действие требования по повышению прозрачности деятельности коммерческих банков. В июне 1998 г. было положено начало практике еженедельного опубликования данных о величине золотовалютных резервов РФ и денежной базы. До конца мая будет завершено проведение аудита Банка России международной аудиторской компанией. При проведении аудита особое внимание будет уделено финансовым взаимоотношениям Банка России и принадлежащих ему коммерческих банков, находящихся как в РФ, так и за рубежом, с опубликованием результатов этого аудита. Банк России будет предпринимать действия, направленные на принятие поправок к закону "О банках и банковской деятельности", в соответствии с которыми вводится требование о том, чтобы кредитные организации ежегодно раскрывали информацию о ключевых показателях своей финансовой деятельности — таких, как нормативы достаточности капитала и резервирование средств на покрытие убытков от безнадежных активов, введение требования отчета о доходах до 31 декабря 1999 г. за 1999 финансовый год, требования о составлении квартальных и годовых отчетов о состоянии счетов с проведением их аудита со стороны компаний, имеющих квалифицированный персонал, а также требования о публикации квартальных отчетов. Банк России продолжит публикацию сводных отчетов о финансовом состоянии крупнейших банков на ежемесячной основе.
Вопросы, касающиеся внешнего долга, и внешняя торговля
35. Вследствие августовского кризиса и утраты доступа на международные рынки капитала РФ в настоящее время не способна в полной мере выполнять свои обязательства перед внешними и внутренними кредиторами в соответствии с графиком платежей. В настоящее время общий объем внешнего долга федерального правительства составляет приблизительно 150 млрд долл., или 90 процентов ВВП, а платежи правительства РФ по обслуживанию внешнего долга в соответствии с графиком составляют около 90 процентов доходов федерального бюджета, что превышает все реально существующие возможности погашения этого долга. Поэтому правительство РФ стремится к ослаблению долгового бремени.
36. К настоящему времени уже предприняты действия по реструктуризации внутреннего долга. В декабре 1998 г. правительство РФ объявило о новации в отношении ГКО и ОФЗ, платежи по которым были заморожены по состоянию на 17 августа 1998 г.; почти все держатели этих инструментов внутри страны и почти 40 процентов держателей-нерезидентов выразили согласие с проведением новации. Правительство РФ и Банк России будут продолжать принимать все необходимые меры для заключения соглашения с остальными держателями этих ценных бумаг. В тех случаях, когда соглашение не может быть достигнуто, правительство РФ и Банк России будут выполнять обязательства в соответствии с первоначальными условиями; при этом средства от таких платежей подпадают под ограничения.
37. РФ будет также выполнять свои обязательства перед внешними кредиторами. Несмотря на то что, как ожидается, проблемы с обслуживанием долга сохранятся в течение ряда лет, правительство РФ и Банк России стремятся к реструктуризации обязательств по обслуживанию внешнего долга, накопленных к 1 января 1992 г. (на действующую дату отграничения Парижским клубом кредиторов долга бывшего СССР), со сроками погашения в течение 1999-2000 гг., осуществляя в то же время в полном объеме выплату обязательств по долгу, накопленному РФ после этой даты. В ходе подготовки к такой реструктуризации правительство РФ поддерживает тесные контакты по своими кредиторами и заявило о своем намерении провести переговоры о реструктуризации долга в духе сотрудничества, уделяя должное внимание вопросу сопоставимого режима для кредиторов.
38. Правительство РФ сохраняет приверженность либерализованному режиму торговли. Однако после августовского кризиса правительство РФ вынуждено было принять ряд мер для решения проблемы налогово-бюджетной позиции правительства, в том числе ввести ряд экспортных пошлин. Правительство РФ и Банк России намерены проанализировать применение этих мер и отменить их, как только позволит финансовое положение РФ. В промежуточный период правительство РФ берет на себя обязательство не вводить новые количественные ограничения в области международной торговли. Кроме того, с целью ускорения интеграции РФ в глобальную экономику в 1999 г. правительство РФ продолжит переговоры по вступлению в ВТО и обеспечит полное соответствие любых новых ограничений в области торговли правилам ВТО.
39. Правительство РФ предпримет ряд важных шагов, направленных на дальнейшую либерализацию торговли и режима иностранных инвестиций, многие из которых поддержаны в рамках займа на структурную перестройку (SAL3), как-то: (1) снижение адвалорных тарифов по приблизительно 75 тарифным линиям с 30 до 20 процентов в течение каждого квартала 1999 г.; (2) сокращение специфических ставок пошлин по 80 тарифным линиям в течение каждого из двух лет — 1999 и 2000 гг.; (3) значительное сокращение общего числа льгот по тарифам на импорт, установленных в соответствии с законом "О таможенном тарифе", в течение каждого из двух лет — 1999 и 2000 гг. Кроме того, для устранения бюрократических препятствий в области внешней торговли правительство РФ до 30 сентября 1999 г. предпримет шаги по отмене функций Федеральной службы валютного и экспортного контроля (ВЭК), дублирующих функции различных министерств, Банка России и Министерства РФ по налогам и сборам. С целью предотвращения количественного контроля за экспортом правительство РФ также отменит недавно введенное Положение #155, в соответствии с которым возобновляется обязательный контроль за ценами, количеством и качеством некоторых вывозимых товаров.
Структурные реформы
40. Правительство РФ признает, что достижение макроэкономической стабильности и обеспечение развития частного сектора тесно связаны с возобновлением реализации программы структурных реформ. Для содействия достижению этих целей правительство РФ и Банк России заключили соглашение с Всемирным банком комплексной программе реформ в контексте возобновленного соглашения SAL3. Эта программа нацелена на достижение широкого круга целей, таких, как повышение конкурентоспособности, прозрачности и подотчетности естественных монополий; активизация развития частного сектора и реорганизации промышленности; либерализация режимов в отношении прямых иностранных инвестиций и международной торговли; совершенствования управления налогово-бюджетной сферой; реформирование финансового сектора. Помимо мер, касающихся структурных реформ в налогово-бюджетной сфере, подробно разработаны меры в двух конкретных областях — реструктуризации банковской системы и решения проблемы неплатежей, поскольку эти области являются ключевыми элементами программы структурных реформ в РФ, поддерживаемой Всемирным банком и МВФ.
Реструктуризация банковской системы
41. Вынужденная реструктуризация правительством РФ части своих обязательство по государственному долгу и девальвация рубля в августе 1998 г. привели к подрыву устойчивости и платежеспособности банковской системы, а также выявили нестабильность финансового положения банков, несмотря на значительные усилия по созданию законодательной и нормативной базы рыночной банковской системы в период, предшествующий кризису. В соответствии с рекомендациями совместной миссии МВФ и Всемирного банка, оказывающей помощь органам власти, правительство РФ рассматривает реструктуризацию банковской системы в качестве первоочередной задачи.
42. Существующая законодательная база реструктуризации банковской системы и ликвидации банков является главным препятствием на пути восстановления банковской системы. Поэтому правительство РФ и Банк России разрабатывают необходимую правовую базу, рассматривая эту работу в качестве первоочередной задачи. В этой связи до 31 мая 1999 г. правительство РФ и Банк России введут в действие отдельный Закон о реструктуризации банковской системы, а также поправки к Закону об акционерных обществах, Закону о Банке России и Гражданскому кодексу. Эти юридические изменения повысят возможности органов власти по списанию средств из капитала банков, определят полномочия и будут регулировать деятельность Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), а также обеспечат прозрачность операции продажи всех активов банков через АРКО. В частности, в Закон о реструктуризации кредитных организаций войдут следующие положения: (1) банки могут быть переданы в ведение АРКО только в соответствии с указанием Банка России на основе установленных критериев; (2) АРКО будет наделено полномочиями для оценки жизнеспособности переданных в его ведение банков и всеми полномочиями по отказу в принятии какого-либо банка в свое ведение; (3) в случаях невозможности или нежелания владельца вкладывать новый капитал в банк план реструктуризации должен включать списание капитала акционеров, лишение прав существующих акционеров, обращение взыскания на активы банка и передачу АРКО полного контроля над банком; (4) закон установит механизм равного и прозрачного списания средств кредиторами; (5) АРКО будет наделено полномочиями по реструктуризации банков по своему усмотрению в интересах вкладчиков и кредиторов (включая создание нового банка и перевод активов и вкладов населения в новый банк); (6) АРКО будет наделено полномочиями аннулировать контракты и аффилированные сделки, а также сделки неадекватной стоимости или заключенные с целью обмана вкладчиков и кредиторов неплатежеспособного банка. Ни при каких обстоятельствах существующие акционеры не должны пользоваться льготами на восстановление своего права собственника банка после завершения процесса реструктуризации.
43. [Пункт о гарантии вкладов.]
44. В Законе о банкротстве кредитных организаций предусматривается установление Банком России норм по назначению временной администрации с банках, предоставление Банку России полномочий по сертификации временных управляющих, а также внесение предложения в Арбитражный суд по кандидатурам временных управляющих, а также предлагается введение ускоренной процедуры банкротства банков. Однако в целях ускорения процесса реструктуризации будет внесен ряд поправок к закону, предусматривающих следующие положения: (1) требование, согласно которому временная администрация будет продолжать исполнять свои полномочия до момента завершения реструктуризации кредитной организации, или до момента отзыва Банком России лицензии, и назначения Арбитражным судом временного управляющего для проведения процедуры банкротства; (2) положение, согласно которому АРКО будет назначено арбитражным управляющим в банках, находящихся в его ведении; (3) включение определения недостаточности капитала в качестве основания для банкротства банков. В общий Закон о банкротстве кредитных организаций будут внесены поправки, содержащие положение о возможности аннулирования любой сделки, стоимость которой неадекватна либо которая была заключена с целью создания помех, задержек или введения в заблуждение какого-либо банка, кредиторов, Банк России или АРКО (а также положения, при котором если актив были переданы добросовестному покупателю, то полученные средства могут быть использованы); предусматривается положение, согласно которому продажа активов кредитной организации будет осуществляться на основании открытого тендера или в другой форме, обеспечивающей полную прозрачность, определенной ликвидатором для максимального увеличения прибыли. Наконец, к Гражданскому кодексу, к Закону о залоге и общему Закону о банкротстве будут внесены поправки с целью укрепления прав обеспеченных кредиторов, позволяющих им оперативно получать и реализовывать активы, предложенные в качестве обеспечения ссуд.
45. С целью углубления процесса реструктуризации кредитных организаций Банк России будет постоянно использовать все предоставленные ему полномочия для ограничения деятельности кредитных организаций, находящихся в слабом финансовом положении, поддерживать усилия по проведению реструктуризации и отзывать лицензии у неплатежеспособных кредитных организаций. До 31 мая 1999 г. Банк России выделит среди 18 банков, анализ финансового положения которых был проведен в 1998-1999 гг., неплатежеспособные банки и те банки, которые не имеют достаточного потенциала для подготовки и успешной реализации планов по реструктуризации, отзовет у них лицензии и приступит к процедуре в отношении данных банков. Что касается остальных несостоятельных банков, Банк России назначит временных управляющих, передаст их в ведение АРКО и потребует от них предоставления планов по реструктуризации до 30 июня 1999 г. До конца июля АРКО проведет оценку данных планов и на основании оценок, а также с учетом имеющихся государственных средств на реструктуризацию банков и с учетом других объективных критериев определит, какие банки будут реструктурированы, а какие будут ликвидированы. У банков, подлежащих ликвидации, Банк России немедленно отзовет лицензии и начнет процедуру их банкротства (ликвидации).
46. АРКО будет нести исключительную ответственность за реструктуризацию банков, получающих государственные средства на рекапитализацию. Банк России будет принципиально поддерживать ликвидность банков только с использованием обычных механизмов, только при наличии полного залогового обеспечения и только по отношению к платежеспособным банкам или тем банкам, которые осуществляют планы реструктуризации, утвержденные АРКО.
47. Сбербанк является крупнейшим банком в России и в дальнейшем будет играть ключевую роль в национальной платежной системе. Подробная оценка его финансового состояния и диагностическое исследование его деятельности, включая филиальную сеть, будут осуществлены аудиторской компанией, пользующейся международным авторитетом. Техническое задание уже подготовлено, диагностическое исследование будет начато до 30 июня и завершено до 31 октября 1999 г. Правительство РФ и Банк России пригласят консалтинговую фирму, пользующуюся международным авторитетом, для проведения анализа политики и стратегии деятельности Сбербанка и выработают рекомендации по урегулированию вопросов его оперативной деятельности между руководством Сбербанка, государством и Банком России. Так как Сбербанк будет оказывать серьезное влияние на конкурентную среду, в которой будут функционировать реструктурированные банки, до 31 декабря 1999 г. Банк России и правительство подготовят стратегию развития банка. Кроме того, для Сбербанка будут установлены те же нормы раскрытия финансовой информации, что и для других коммерческих банков.
48. В Государственную думу будут внесены поправки в Закон о банках и банковской деятельности с целью обеспечить их принятие до 30 июня 1999 г., чтобы обеспечить надлежащие структуры эффективного управления и строгое применение соответствующих правил к акционерам и руководству банков в случае подачи организациями заявлений на утверждение новых банковских лицензий или для перевода (продления) лицензии в рамках реструктурированной организации. В течение месяца будут внесены поправки в соответствующие нормативные акты Банка России. Кроме того, Банк России введет уточненные и более жесткие критерии лицензирования банков. Такие критерии будут включать: изменения в порядке расчета начального капитала; ликвидацию перекрестного владения активами как источника капитала; оценку жизнеспособности плана развития банка; оценку прозрачности корпоративных групп акционеров. Совершение акционерами каких-либо действий, приведших к несостоятельности банка, должно предусматривать их исключение из состава акционеров любых банков и наложение запрета на получение любых банковских лицензий.
Решение проблемы неплатежей
49. Усилия Банка России и правительства РФ по решению растущей проблемы неплатежей основаны на введении жестких бюджетных ограничений, распространяющихся на экономику в целом, по четырем основным направлениям. В значительной степени выполнение данной задачи потребует действенной реализации мер политики, разработанных в рамках прошлых экономических программ, поддержанных Фондом и Всемирным Банком. Во-первых, как определено вше, правительство РФ и Банк России стремятся к повышению собираемости налогов и намерены принять ряд структурных мер в этой области, в частности включающих отказ в предоставлении доступа к системе экспортных нефтепроводов предприятиям, имеющим задолженность по уплате налоговых платежей, а также взимание акцизов на природный газ по методу начислений. Во-вторых, правительство РФ и Банк России намерены увеличивать денежные поступления в отраслях естественных монополий, которые играют ключевую роль в сохранении цепочек неплатежей. Наконец, правительство РФ и Банк России будут укреплять законодательство в области банкротства и его применения, а также обеспечивать порядок, при котором правительство РФ будет играть важную роль в процедуре банкротства.
50. В отношении выполнения государством обязательств по осуществлению расходов правительство и Банк России обеспечат порядок, при котором федеральное правительство не будет накапливать новую задолженность в 1999 г., а все бюджетные расходы полностью осуществляются на кассовой основе, включая расходы на потребление энергии бюджетными организациями. Правительство примет все надлежащие положения для реализации схемы, при которой размер финансовой помощи регионам может быть скорректирован в зависимости от выполнения ими ряда требований, включая графики погашения просроченной задолженности по налогу на фонд заработной платы и задолженности по выплате заработной платы; сохранение размера задолженности по выплате заработной платы на уровне текущего тридцатидневного размера фонда заработной платы; сохранение задолженности по выплате заработной платы на уровне не более одного месяца среднего размера обязательств; создание стимулов для уплаты населением коммунальных услуг; постепенную ликвидацию зачетов. Правительство РФ примет все необходимые меры для того, чтобы поддерживать размер кредиторской задолженности федерального правительства и связанных с ним ведомств предприятиям естественных монополий на уровне, не превышающем размер выручки от реализации в течение 30 дней.
51. Правительство РФ намерено сократить объем внутренних платежей в денежной форме и уровня задолженности в отраслях естественных монополий. С этой целью правительство РФ и Банк России отменяют государственные указания нефтяным компаниям, предписывающие осуществление поставок нефтеперерабатывающим заводам-должникам, и не намерены впредь издавать подобные указания в отношении любых поставок без наличия согласованного контракта межу поставщиками и покупателями. Кроме того, правительство РФ сократит перечень "стратегических" предприятий, поставка энергоресурсов которым не может быть прекращена. С целью дальнейшего увеличения сбора платежей будет уточнен и упрощен порядок прекращения поставки предприятиям-неплательщикам, а поставщики будут застрахованы от последствий законных действий по прекращению предоставления услуг. Для отражения данных мер правительство РФ и Банк России установили квартальные целевые показатели на 1999 г. для поступлений в денежной форме в отношении к объему выручки от реализации в каждой отрасли. Данные целевые показатели предусматривают следующее: в отрасли электроэнергетики, теплоснабжения и природного газа предусмотрено увеличение размера денежных поступлений до 25 процентов до конца второго квартала, до 35 процентов до конца третьего квартала и до 40 процентов до конца года. В отношении грузовых железнодорожных перевозок в течение последних трех кварталов года предусмотрено увеличение до 52, 60 и 65 процентов соответственно.
52. Существование действенного Закона о банкротстве и возможность его применения в случае необходимости, вероятно, является ключевым элементом, лежащим в основе введения жестких бюджетных ограничений. В целях усовершенствования действенности процедуры банкротства правительство РФ подтвердило свое обязательство полностью использовать такие процедуры и с этой целью отменит постановление правительства, направленного на прекращение возбуждения процедуры банкротства в отношении предприятий, имеющих задолженность по уплате налогов. Во всех случаях, за исключением банковского сектора, правительство РФ будет воздерживаться от представления в Государственную думу законопроектов, предусматривающих введение особых условий банкротства, и будет обеспечивать независимый статус Федеральной службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, а также принимать меры по укомплектованию ее штата.
53. В целях устранения недостатков действующего Закона о несостоятельности (банкротстве) правительство РФ представит в Госдуму для принятия до 30 мая 1999 г. поправки, устраняющие положения, в соответствии с которыми предпочтение отдается процедурам реорганизации вместо ликвидации предприятий, ликвидации произвольности судебных решений об аннулировании решений кредиторов о ликвидации предприятия-должника; обеспечит участие в государственной процедуре банкротства на всех этапах, необходимых для защиты государственных интересов. Кроме того, данные поправки будут служить законодательной базой, на основании которой кредиторы смогут использовать ускоренную процедуру банкротства, включая ускоренный порядок введения внешнего управления на предприятиях, проходящих процедуру банкротства. Правительство РФ также представит в Госдуму законопроект, предусматривающий ужесточение критериев для предприятий, стремящихся получить статус "градообразующих", в рамках Закона о несостоятельности. Критерием будут служить численность персонала в компании в размере 10 тыс. человек, а также тот факт, что персонал компании и их семьи составляют не менее 50 процентов местного населения; правительство РФ будет стремиться к принятию данного закона до 30 сентября 1999 г. Наконец, в целях усиления мер поощрения для управляющих по поддержанию платежеспособности их предприятий и выполнению Закона о банкротстве до 30 ноября 1999 г. правительство РФ представит в Госдуму законопроект, предусматривающий усиление личной ответственности руководства и отстранение от руководящей работы за допущенные нарушения в управлении, приведшие к банкротству вверенных им предприятий.
54. Как указывалось ранее, для обеспечения действенности реформ будет необходимо усовершенствование управления и обеспечение большей прозрачности. Правительство РФ и Банк России отметили выше меры, необходимые для обеспечения большей прозрачности в деятельности Банка России и банковской системы в целом, а также представили планы по переводу счетов в Федеральное казначейство, что будет способствовать обеспечению большей прозрачности в деятельности государственного сектора. Правительство РФ и Банк России полагают, что данные меры должны распространяться на весь государственный сектор и на отрасли естественных монополий. С этой целью до 30 сентября 1999 г. на конкурсной основе будут заключаться контракты на проведение оценки управления финансовой деятельности Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования и Дорожного фонда, на основании которых будут составляться годовые отчеты в соответствии с международными стандартами аудита. Кроме того, правительство примет решение, обязывающее РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", Министерство путей сообщения и компанию "Транснефть" подготавливать и опубликовывать квартальные финансовые отчеты в соответствии с Международными стандартами бухгалтерского учета (МСБУ) начиная с отчетности за первый квартал 2000 г. Консолидированная отчетность компании "Газпром", РАО "ЕЭС России" и компании "Транснефть", составленная на основании МСБУ, будет подлежать проверке независимыми аудиторами в соответствии с международными стандартами аудита и опубликованию до 30 июня следующего года, начиная с финансовой отчетности за 1998 г. Аналогичная процедура предусмотрена в отношении МПС начиная с финансовой отчетности за 1999 г.
Таблица 1. Россия: Мероприятия, предшествующие утверждению программы
Изменение направления мер политики, не обеспечивших выполнение поставленных задач
1. Отменить распоряжение правительства от 27 января 1999 г., приостанавливающее возбуждение банкротств против юридических лиц, имеющих просроченную задолженность по налогам.
2. Отменить государственные распоряжения нефтяным компаниям осуществлять поставки нефтеперерабатывающим заводам-неплательщикам, воздерживаться от принятия новых подобных распоряжений.
3. Ликвидировать систему двойных торгов на валютном рынке.
4. Отменить постановление правительства РФ #155, направленное на восстановление обязательного контроля за ценой, количеством и качеством определенных экспортных товаров.
5. Незамедлительно начать регулярное предоставление фонду информации в соответствии с формой и графиком, определенными в Меморандуме определений.
Меры налогово-бюджетной политики
1. Отложить введение в действие закона о снижении ставки НДС по меньшей мере до 2000 г.
2. Обеспечить выполнение мер по отказу от предоставления доступа к системе экспортных нефтепроводов для компаний, имеющих задолженность по уплате налоговых платежей, с 1 апреля 1999 г. вне зависимости от того, использовалась ли нефть в качестве залога в кредитных соглашениях в соответствии с пунктом 18 Меморандума об экономической политике.
3. Осуществить меры по мобилизации доходов, предусмотренные программой в соответствии с пунктами 15 и 21 Меморандума об экономической политике.
4. Ввести механизм удержания федеральных трансфертов и платежей после расщепления НДС регионам, которые задерживают погашение бюджетных ссуд или перевод поступлений от реализации гуманитарной помощи. Обеспечить чистое погашение бюджетной задолженности по бюджетным ссудам, предоставленным регионам, в размере не менее 2,2 млрд рублей до конца мая 1999 г., а также обеспечить поступление от реализации гуманитарной помощи в размере 1,05 млрд рублей до конца июня.
5. Принять поправки к ч. 1 Налогового кодекса с учетом изменений, изложенных в п. 17 Меморандума об экономической политике.
Денежно-кредитная сфера, валютный курс, банковский сектор
1. Принять Закон о реструктуризации банков, включая те элементы, которые отражены в п. 42 Меморандума об экономической политике. Данный закон предусматривает передачу исключительной ответственности Агентству по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) по проведению реструктуризации банков, получающих государственные средства.
2. Принять поправки к Закону о банкротстве кредитных организаций, изложенные в п. 43 Меморандума об экономической политике.
3. Принять решение о том, какие из 18 московских банков, прошедших диагностическое исследование, будут ликвидированы, а какие будут переданы в ведение АРКО, отозвать лицензии не менее чем у шести банков, подлежащих ликвидации, и приступить к процедурам ликвидации в отношении этих банков.
4. Аудиторская компания, имеющая международный авторитет, приступит к диагностическому исследованию Сбербанка.
5. Банк России объявит о том, что не будет переучитывать векселя, предоставлять целевые кредиты отдельным отраслям экономики посредством предоставления целевых кредитов коммерческим банкам или предоставлять какие-либо средства в рамках кредитов на восстановление банков или как-либо иначе предоставлять долгосрочные кредиты неплатежеспособным банкам.
6. Принять поправки к Закону о Центральном банке РФ (Банке России), согласно которым банк России будет иметь исключительные полномочия в отношении выпуска, объемов и ценообразования облигаций Банка России.
Управление иностранными резервами
1. Генеральный прокурор предоставит директору-распорядителю МВФ письмо, содержащее юридическую квалификацию на основании российского законодательства роли компании ФИМАКО в проведении операций со средствами июльского (1998) транша и со средствами, выделенными фондом ранее.
2. Предоставить фонду копию отчета о проверке взаимоотношений Банка России с компанией ФИМАКО, которая в настоящее время проводится компанией "Прайс Уотерхаус Куперс", и принять меры для устранения любых недостатков, выявленных в ходе данной проверки.
3. Направить директору-распорядителю МВФ письмо с изложением намерения правительства РФ и Банка России осуществить заимствования в СДР в рамках соглашения и держать эти средства на счете СДР для выполнения обязательств перед МВФ при наступлении срока их погашения.
Другие структурные меры
1. Установить задания по уплате налогов в денежной форме для предприятий--естественных монополистов, добиваться повышения собираемости налогов во втором квартале в соответствии с положениями п. 50 Меморандума об экономической политике.
Основополагающие задачи в области структурной политики
Со сроком исполнения до 30 сентября 1999 г.
- Перевод операций Фонда занятости РФ под контроль органов Федерального казначейства.
- Введение системы предварительной регистрации всех федеральных контрактов и признание утратившими силу всех обязательств, не прошедших такую регистрацию. Предварительная регистрация будет основана на системе отчетности, непрерывно отслеживающей сумму зарегистрированных контрактов по отношению к лимитам бюджетных средств; все контракты, превышающие лимиты расходования средств федерального бюджета, будут аннулированы.
- Проверка и реструктуризация бюджетной задолженности за прошлые годы.
- Принятие поправок к Закону о банках и банковской деятельности, обязывающих кредитные организации ежегодно публиковать ключевые финансовые показатели работы банков, такие, как нормативы достаточности капитала и резервы на покрытие убытков от безнадежных активов; введение до 31 декабря 1999 г. отчетности о доходах за 1999 финансовый год; обеспечение подготовки квартальных и годовых отчетов и их проверку квалифицированной аудиторской фирмой; публикация квартальных отчетов.
- Повышение уровня денежных поступлений от отраслей электроэнергетики, теплоснабжения и газоснабжения до 35 процентов, а от грузовых перевозок железнодорожным транспортом - до 60 процентов.
- Сокращение перечня "стратегических" компаний, которым не может быть прекращена подача энергоносителей.
- Заключение договоров на проведение оценки управления финансовой деятельностью Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Фонда обязательного медицинского страхования РФ и Дорожного фонда РФ с организацией ежегодных аудиторских проверок.
- Принятие решения, обязывающего РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", Министерство путей сообщения и компанию "Транснефть" готовить и публиковать квартальные финансовые отчеты в соответствии с Международными стандартами бухгалтерского учета (МСБУ) начиная с отчетности за первый квартал 2000 г.
Со сроками исполнения до 31 декабря 1999 г.
- Обеспечение погашения всей задолженности по налогам нефтяных компаний на основании действующих законов.
- Сокращение численности занятых в федеральных органах исполнительной власти по сравнению с концом 1998 г.
- Перевод операций Дорожного фонда РФ под контроль органов Федерального казначейства.
- Завершение диагностического обследования Сбербанка и разработка стратегии развития данного банка.
- Повышение уровня денежных поступлений от отраслей электроэнергетики, теплоснабжения и газоснабжения до 40 процентов, а от грузовых перевозок железнодорожным транспортом — до 65 процентов.