Вчера президент Виктор Янукович дал старт реформе местного самоуправления и территориальной организации власти. Глава государства предлагает за 5-7 лет изменить концепцию налогообложения и финансирования регионов, а также полномочия исполнительной вертикали и органов местного самоуправления. Избежать возможных протестов населения в администрации президента намерены с помощью разъяснительной кампании. Наиболее проблемный этап — административно-территориальная реформа — запланирован после 2015 года. Принципы ее проведения еще будут уточняться.
Фото: Михаил Маркив, Коммерсантъ
Детали проведения реформы местного самоуправления были представлены вчера на заседании Совета регионов, проходившем под председательством Виктора Януковича. "Нынешняя система противоречит европейской хартии местного самоуправления",— отметил глава государства и добавил, что о необходимости реформы говорилось в избирательных программах всех парламентских партий.
Премьер-министр Николай Азаров отметил, что идея такой реформы зачастую враждебно воспринимается населением: "Попытки провести ее предпринимались не раз. Роман Безсмертный (вице-премьер по вопросам админреформы в 2005 году.—"Ъ") еле ноги унес из клуба (в Макаровском районе Киевской области.—"Ъ"), когда пытался рассказать людям, какой она ему видится".
В распоряжении "Ъ" оказался 13-страничный проект концепции реформы, представленной Совету регионов. Из него следует, что старт реформы планировался еще в прошлом году — первый этап, названный подготовительным, рассчитан на 2012-2014 годы, второй — этап внедрения — на 2015-2017 годы. На практике работа может затянуться, разработчики рассматривают продление сроков до 2020 года, отметила в беседе с журналистами советник президента Марина Ставнийчук.
Одно из главных предложений — корректировка системы налогообложения. В рамках реформы будет увеличено количество налогов и сборов, которые перечисляются в местный бюджет, сказал президент. В концепции их список не уточняется — сказано лишь, что речь идет о "налогах и сборах, которые по своей природе связаны с территорией данной административно-территориальной единицы".
На эту категорию сборов не будут распространяться налоговые льготы, устанавливаемые решением центральных органов власти, подчеркивается в концепции. В то же время у субъектов хозяйствования появится механизм снижения налоговой нагрузки в результате переговоров с местной властью. "Налоговые льготы могут устанавливаться тем органом местного самоуправления, в бюджет которого перечисляется этот налог",— говорится в документе. Кроме того, местные советы получат возможность увеличивать налоги для покрытия дефицита местного бюджета. Для этого "существенно расширяются права органов местного самоуправления по определению налоговой базы и регулированию ставок налогообложения".
Предполагается, что местный бюджет должен покрывать расходы на выполнение органами самоуправления "собственных полномочий" (этот термин в концепции раскрывается как "решение вопросов местного значения"), а из госбюджета финансируются "делегированные" полномочия ("переданные государством"). Поощряется поиск местной властью альтернативных источников средств. "Нужно использовать механизм выпуска муниципальных облигаций, государственно-частное партнерство, гранты",— пояснил вице-премьер Александр Вилкул.
Распределение полномочий между вертикалью исполнительной власти и органами местного самоуправления будет пересмотрено, рассказал заместитель главы администрации президента Сергей Ларин: "У губернаторов не появится новых полномочий. Наоборот, функции и полномочия органов местного самоуправления будут усилены". Он добавил, что на исполкомы местных советов будет возложена также часть функций территориальных управлений центральных органов исполнительной власти.
Районные и областные государственные администрации, несмотря на потерю львиной доли нынешних полномочий, все же сохранят влияние, поскольку получат функцию контроля за деятельностью местных советов. "За администрациями закрепляется надзор за законностью решений органов местного самоуправления с правом их остановки с одновременным обращением суд",— говорится в концепции. При этом местные советы будут лишены права принимать решения о недоверии главам соответствующих администраций.
Наибольшее недовольство населения может вызвать административно-территориальная реформа (АТР), которая является частью реформы органов местного самоуправления. Предлагается определить три уровня административно-территориальных единиц (АТЕ) — общины, районы, регионы. В последний уровень, как и сегодня, будут включены области, Автономная республика Крым, Киев и Севастополь.
Пока неясно, насколько существенным будет пересмотр границ территорий. Памятуя о народных протестах, заблокировавших предыдущие попытки АТР, представители власти крайне осторожно высказываются по этому поводу. "У нас "реформа" считается словом с негативным значением — началась реформа, и сразу пошли дела хуже. Поэтому нужно, чтобы люди пришли к необходимости изменения границ, объединения районов",— заявил Сергей Ларин.
"Я подчеркну, что речь о начале АТР пока не идет. Еще не сложились условия для нее, в том числе экономические и социальные. Но в далекой перспективе — да, она нужна",— дополнила его Марина Ставнийчук. Впрочем, судя по концепции, перспектива АТР не столь отдаленная — ее проведение запланировано на 2015-2017 годы. "Сроки еще могут сдвигаться",— отметила в беседе с "Ъ" госпожа Ставнийчук.
Как следует из документа, без пересмотра границ районов не обойдется. "Территория АТЕ является неразрывной, анклавы и эксклавы не допускаются",— подчеркивается в концепции. Между тем на сегодня в Украине есть 88 таких АТЕ — в частности, в Макаровском районе Киевской области, попытка пересмотра границ которого сорвала проведение АТР в 2005 году.
Из концепции следует, что ее авторы хотели бы провести более существенный пересмотр границ базовых АТЕ. "Территория АТЕ определяется на основе доступности услуг скорой помощи в опасных для жизни случаях и пожарной охраны — время (прибытия.—"Ъ") не должно превышать 20 минут",— говорится в документе. Еще один критерий, ставящий под сомнение нынешнее территориальное устройство страны,— рекомендация, чтобы административный центр АТЕ был "максимально приближен к ее географическому центру", что сегодня зачастую не соблюдается. "Но директивного пересмотра по решению Киева, без учета мнения общины, не будет",— заверил Сергей Ларин.