Россия долговая

Создание очередной госструктуры давно не вызывало такой бурной реакции, как грядущее появление Росфинагентства. Битва вокруг организации, которая должна инвестировать накопления РФ и одновременно управлять госдолгом, будет продолжаться несколько месяцев. А от ее исхода зависит, кто победит в главном экономического споре в Кремле и Белом доме: продолжать ли копить нефтедоллары или начать инвестировать их в российскую экономику.

После бурных дебатов 25 января Госдума приняла в первом чтении поправки к Бюджетному кодексу о создании Российского финансового агентства (Росфинагентства). Но история продолжается. Минфин, подготовивший законопроект, обещает ко второму чтению внести поправки. А "Единая Россия", хотя и была единственной фракцией, проголосовавшей за, собирается своими силами полностью переписать текст. Таким образом, битва за судьбу агентства будет идти по меньшей мере до конца зимы, а закончиться может весной, а то и позже.

Новая структура создается для управления деньгами, накопленными в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния (ФНБ), а также госдолгом. Впоследствии Росфинагентству могут отойти и деньги Пенсионного фонда: в 2014 году заканчиваются полномочия ВЭба по управлению средствами "молчунов" (так участники рынка называют граждан, не распорядившихся накопительной частью пенсии). Сейчас в Резервном фонде 2,6 трлн руб., а в ФНБ 2,7 трлн, что составляет 8,8% ВВП России. Если к этим деньгам добавится часть госдолга, хранящегося в госбумагах и еврооблигациях (4,5 трлн руб.), и деньги "молчунов" (1,6 трлн руб.), то Росфинагентство будет управлять суммами, вплотную приближающимися к размерам федерального бюджета.

И все эти деньги, ужаснулись противники законопроекта, достаются какой-то сомнительной структуре в форме открытого акционерного общества, которое к тому же планирует привлекать для управления частные компании. Глава бюджетного комитета Госдумы Андрей Макаров, выступавший и от имени "Единой России", назвал это недопустимым. Кроме того, обновляемый Гражданский кодекс отменяет форму ОАО, вводя вместо этого публичные и непубличные общества. Как рассказал журналистам аудитор Счетной палаты (СП) Михаил Бесхмельницын, в заключении СП описаны риски, которые могут возникнуть, если агентство будет создано в форме ОАО. Необходимо, считают в СП, придать этой организации особый статус — такой, чтобы деятельность Росфинагентства регулировалась законом об акционерных обществах не в полном объеме.

Как и у большинства начинаний российских властей, у Росфинагентства трудная судьба. Планы по его созданию уже второй раз разбиваются о такой, казалось бы, технический вопрос, как организационно-правовая форма.

Впервые этот вопрос возник в 2008 году, когда Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд и ФНБ. Практически сразу Минфин начал готовить законопроект о создании специализированного агентства по управлению средствами фондов с целью повысить их доходность. Сейчас средства фондов, как и золотовалютные резервы, размещаются на валютных счетах Центробанка и вкладываются в ограниченный набор высоконадежных и высоколиквидных ценных бумаг (прежде всего в суверенные облигации). По данным Минфина, самый большой доход они принесли в год создания. В 2008 году доходность по долларовым активам составила 4%, а по активам в евро — 5,57%. Наименьшая доходность была в прошлом году: 0,33% по долларовым активам и 1,09% по активам в евро. Теоретически доходность от управления этими средствами можно резко повысить, разрешив вкладывать резервы в более высокодоходные (но и более рискованные) активы, прежде всего в акции российских и зарубежных эмитентов. Но для этого нужен специальный уполномоченный орган, на роль которого ЦБ не подходил. Именно тогда специалисты Минфина засели за написание закона о Росфинагентстве.

Межведомственное согласование мучительно длилось более года, но когда летом 2009 Минфин уже готов был внести закон в правительство, бывший тогда президентом Дмитрий Медведев призвал отказаться от использования такой организационно-правовой формы, как госкорпорация, из-за крайней ее непрозрачности и неконтролируемости. А поскольку Росфинагентству предстояло стать именно госкорпорацией, законопроект завис.

Идея заменить организационно-правовую форму Росфинагентства на ОАО со 100-процентным госучастием возникла у чиновников Минфина уже тогда. Так, например, устроено Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК). Но грянул мировой экономический кризис, и вопрос о выгодных вложениях денег фонда потерял актуальность.

Вновь к нему вернулись только в 2011 году, когда Минфин написал новую версию законопроекта. Однако до Госдумы документ добрался лишь год спустя, осенью 2012 года. И то только благодаря тому, что в бюджетном послании президент Владимир Путин прямо указал на необходимость создания этой структуры: "Нельзя класть все яйца в одну корзину. Нужно искать оптимальные решения, которые позволят повысить доходность от размещения наших резервов и при этом, безусловно, минимизировать риски. Думаю, что вложения денег в инфраструктурные проекты как раз и должны свести риски к минимуму. Поэтому прошу оперативно проработать все вопросы создания российского финансового агентства, которое будет осуществлять государственную политику в сфере управления суверенными фондами и долговыми обязательствами".

В финансовом ведомстве не цепляются за форму. Министр Антон Силуанов пообещал депутатам заменить ее, если те предложат более подходящую. Тут, как и везде, важнее не форма, а содержание. Новая структура создается не путем принятия отдельного закона, а через внесение поправок в Бюджетный кодекс. Все они имеют самый общий характер. Решения, относящиеся к деятельности новой структуры, будут приниматься постановлениями правительства.

Именно правительство будет определять инвестиционный мандат, который описывает все возможности инвестирования средств, порядок возмещения расходов, произведенных агентством, порядок определения и выплаты ему вознаграждения, состав и сроки представления отчетности, ответственность за нарушение условий договоров. Законопроект закрепляет за правительством и право устанавливать дополнительные требования к работникам Росфинагентства, включая обязанность предоставлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также ограничения и запреты, связанные с исполнением служебных обязанностей.

Депутаты пообещали принять собственный закон, определяющий все права и обязанности Росфинагентства, включая обязанность ежеквартально отчитываться перед парламентом о результатах управления активами. По словам Андрея Макарова, Госдума не намерена отдавать агентству свои конституционные полномочия по регулированию вопросов, связанных с госдолгом и управлением деньгами суверенных фондов.

У законопроекта есть противники и посерьезнее думских фракций. Минфин рассчитывает через Росфинагентство вкладывать средства в облигации других государств и международных финансовых организаций, размещать на депозитах в зарубежных, российских банках и ЦБ, а также покупать акции частных компаний. Однако у Минэкономразвития свои планы на эти деньги. Ведомство предлагает использовать часть средств фондов внутри страны в качестве прямых инвестиций в инфраструктурные проекты. Глава ведомства Андрей Белоусов уже внес в правительство предложение о создании Фонда развития за счет средств ФНБ. Он должен прийти на смену неработающему Инвестфонду. Для его наполнения предлагается смягчить бюджетное правило, понизив порог наполнения Резервного фонда с 7% до 5% и отказавшись от идеи, что в дальнейшем денежные средства будут делиться поровну между ФНБ и финансированием инфраструктурных проектов.

Минфин против. "Если пойдем по этому пути, мы увеличим расходы и отступим от нашего правила не увеличивать ненефтегазовый дефицит. Поэтому на еще одно увеличение расходов за счет ФНБ мы не готовы согласиться",— заявил Антон Силуанов. Теперь все зависит от того, что скажет президент.

В Бюджетном послании говорится: "Следует продумать механизм использования части средств Фонда национального благосостояния на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов. При этом финансирование проектов из ФНБ возможно только сверх объемов, необходимых для трансфертов Пенсионному фонду. Именно для этих целей, для поддержки Пенсионного фонда, мы в свое время и создавали Фонд национального благосостояния". Если предложение Минэкономики будет принято, объемы средств, поступающих в управление Росфинагентством, окажутся заметно меньше.

Другой критик идеи Росфинагентства — ВЭБ, у которого новый орган может отобрать управление пенсионными накоплениями. Глава ВЭБа Владимир Дмитриев был не прочь не только не расставаться с пенсионными деньгами, но и поуправлять другими. Он говорил на Давосском экономическом форуме, что его структура могла бы взять на себя функции Росфинагентства. Тем более у ВЭБа уже есть опыт управления госрезервами.

Дело не только в том, сколько именно государственных средств получит новая структура. Авторы закона не могут до конца объяснить, почему все эти функции не могут выполнять сам Минфин или Центробанк. "Нужна независимая структура. Только профессиональный управляющий, не зависящий от ведомственных интересов, может обеспечить эффективность. У ЦБ нет никаких стимулов, чтобы вкладывать средства более эффективно. В итоге у нас вообще нет разницы между различными видами резервов. Все одинаково вложены в высоконадежные бумаги,— выступает на стороне Минфина директор департамента макроэкономики Института финансовых исследований Владимир Крейндель.— Хотя, надо признать, что не каждый институт, хорошо зарекомендовавший себя на Западе, оказывается дееспособным в российских условиях".

Новая структура, несмотря на свою независимость, сама не собирается заниматься формированием инвестиционного портфеля. Для этого будут приглашать частные инвестиционные компании. "Боюсь, только когда власть все это сделает, мы поймем, зачем было нужно это странное решение. 100-процентное государственное АО — явно лишнее звено. Не должно быть независимой структуры. Государство выбирает стратегию, а частные управляющие компании, которые на этом собаку съели, занимаются размещением средств. Частники работают эффективнее, но за ними нужен очень тщательный контроль",— полагает заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института имени Гайдара Владимир Назаров.

Низкая доходность вложений — один из частых аргументов и Минэкономразвития, и бизнеса, которые требуют размещать деньги внутри страны, а не покупать зарубежные облигации. Специальная структура потенциально может заработать намного больше, чем получает сейчас ЦБ, и отбить аргументы критиков Минфина.

"Главное — аккуратно прописать инвестиционный мандат. Должны быть серьезные ограничения: куда можно инвестировать и как. Совсем недавно госбумаги Греции казались такими же надежными, как, например, Германии, но теперь это совсем не так. Чтобы избежать таких ситуаций, и нужны профессионалы, способные просчитывать риски,— полагает Крейндель.— Кроме того, должны быть прописаны ограничения по вложениям в один актив, чтобы кризис на рынке недвижимости не повлиял на общую доходность. Важно сохранить стоимость фонда в длительном периоде. Страны Персидского залива тоже имеют резервные фонды и существенно активнее инвестируют эти средства. Им, конечно, не надо считаться с мнением гражданского общества. Они делают ставку на покупку недооцененных активов с целью последующей перепродажи, но, на наш взгляд, правильнее вкладывать в дифференцированный пакет индексов, а не заниматься поиском отдельных удачных сделок".

Впрочем, и мировой экономический кризис, и более локальные кризисы, такие как лопнувший пузырь "доткомов" или рухнувший американский рынок недвижимости, показывают ограниченность горизонтов планирования даже самых профессиональных управляющих. И когда речь идет не о лишних деньгах, которыми можно рискнуть, а о средствах на черный день для целой страны, возникает вопрос, насколько оправдан риск вложений. "Вопрос допуска частных компаний к государственным деньгам — это более глобальный вопрос о том, чего мы вообще хотим от государственных сбережений. Если нам нужна ликвидность, то нужно вкладывать только в вечные ценности типа золота или госбумаги очень ограниченного круга стран. А если мы говорим о доходности, то тогда нужно инвестировать в акции компаний. Невзирая на кризисы, в долгосрочной перспективе они все равно растут. На горизонте лет в 30 они все приносят доход,— убежден Назаров.— Есть, конечно, негативные примеры. Например, японский рынок до сих пор не восстановился. Но для этого и нужна глобальная диверсификация. Сложно представить себе, чтобы вся мировая экономика падала 30 лет подряд. А если это и произойдет, то вас уже ничего не спасет".