Регистрация по месту влияния

Все больше государств принимают законы, направленные на ограничение иностранного влияния. Чаще всего их называют просто законами об иноагентах. Инициативы затрагивают широкую сферу деятельности, включая СМИ и НКО. Только за 2024 год подобные законодательные акты были приняты во Франции, Грузии и Киргизии. В июне свою редакцию намерена принять Венгрия. В России такой закон действует с 2012 года.

Текст: Вероника Вишнякова

США

США стали первой страной, в которой приняли закон о контроле за иностранным вмешательством в публичную и политическую жизнь. Это произошло еще в 1938 году. Закон о регистрации иностранных агентов (Foreign Agents Registration Act, FARA) изначально был направлен на сдерживание нацистской пропаганды, но со временем стал инструментом регулирования лоббистской и PR-деятельности в интересах зарубежных клиентов. Закон неоднократно обновлялся — например, в 1966 и 1995 годах. Законодатели уточняли сферы применения нормы и вводили новые процедуры раскрытия информации.

В соответствии с FARA иностранным принципалом (то есть заказчиком и выгодоприобретателем) может быть не только другое государство, но и политическая партия, коммерческая и некоммерческая организация, физлицо. Агентом считается любое физическое или юридическое лицо, которое действует под контролем, по поручению или в интересах такого принципала.

Агент обязан регистрироваться в Минюсте США, если его деятельность подпадает под определение политической. Сюда относятся в том числе лоббизм и информационные кампании.

Закон имеет широкий охват и затрагивает в числе прочего деятельность советников по связям с общественностью, политических консультантов и иных лиц, участвующих в коммуникации между иностранным заказчиком и американской стороной.

FARA предписывает агентам раскрывать информацию о характере их отношений с иностранными заказчиками и об объемах финансирования, предоставлять регулярную отчетность об их деятельности и маркировать распространяемые материалы как подготовленные в рамках FARA.

• За нарушение правил предусмотрены штрафы: за умышленную работу без регистрации — до $250 тыс. или до пяти лет лишения свободы, а за нарушение правил маркировки —до $5 тыс. или до шести месяцев лишения свободы.
• При этом американский закон об иноагентах не предусматривает запрета на ведение деятельности.

На практике FARA применяется точечно, но список иноагентов действительно обширен. На конец апреля 2025 года он насчитывал 533 активных регистрантов, 2406 индивидуальных агентов и 729 принципалов. В 2017 году по требованию Минюста в этот список были внесены российский телеканал RT America и агентство Sputnik. В сентябре 2024-го двое сотрудников RT America, Константин Калашников и Елена Афанасьева, были обвинены в нарушении FARA и отмывании денег.

Россия

Россия представила свое законодательство в области ограничения иностранного влияния в 2012 году, тогда оно касалось только деятельности НКО, затем его действие распространили на СМИ и физлиц. Обязательным условием для признания иноагентом было получение финансирования из-за рубежа. Организации и физлица, признанные иноагентами, должны были регистрироваться в специальном реестре, который вел Минюст. Им необходимо было регулярно предоставлять отчетность о своей деятельности и ее финансировании, а также обязательно использовать маркировку при создании информационных материалов.

С 1 декабря 2022 года в России действует закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», который объединил все ранее действовавшие нормы. В новом законе нет прежней привязки к источникам иностранного финансирования — теперь для признания человека или организации иноагентом достаточно самого факта иностранного влияния, под которым понимается не только материальная поддержка, но и организационная, методическая и менторская помощь со стороны иностранных лиц или структур. Закон ввел единый реестр иноагентов, разделенный на категории («физические лица», «юридические лица», «СМИ» и «объединения без юрлица») и установил единые требования по маркировке, отчетности и ограничениям.

С 2 мая 2025 года статус иноагента также могут присвоить за помощь международным организациям, в которых не участвует Россия.

Нарушение требований закона об иноагентах влечет за собой административную и уголовную ответственность, может привести к ликвидации организации или блокировке деятельности физлица.

• Так, за первичное отсутствие маркировки или несвоевременную подачу отчетности о деятельности и финансировании предусмотрены штрафы до 300 тыс. руб.
• В случае повторного нарушения — уголовная ответственность, вплоть до двух лет лишения свободы.
• Также Минюст имеет право инициировать процедуру ликвидации организации в суде в случае, если выявлены множественные нарушения законодательства.

Статус иностранного агента предусматривает широкий перечень ограничений в профессиональной и общественной деятельности, который регулярно дополняется новыми рестрикциями. Так, юридические лица не имеют права участвовать в государственных тендерах и закупках, получать гранты от правительства. Им запрещено организовывать массовые мероприятия без согласования с властями, вести образовательную деятельность, распространять продукцию для несовершеннолетних. В СМИ-иноагентах запрещено размещение рекламы. Для физлиц предусмотрен запрет на преподавание и госслужбу, участие в выборах и в деятельности политических партий. Также им ограничен доступ к правительственным грантам; физлица-иноагенты обязаны маркировать все публичные высказывания.

По состоянию на 30 мая в едином реестре Минюста числятся 1004 позиции (отображаются и те, кто был исключен из реестра). Список регулярно расширяется.

Израиль

Израиль принял Закон о прозрачности НПО в 2016 году. Документ предусматривал создание реестра действующих в стране неправительственных организаций, которые получают более 50% финансирования от иностранных госструктур. Такие организации должны были указывать факт получения иностранного финансирования в своих публикациях, на сайтах и при взаимодействии с политиками и чиновниками.

• За неисполнение требований закона предусмотрен штраф в размере 29,2 тыс. шекелей ($8,3 тыс.).

За первый год действия закона в реестр внесли 27 организаций, из них 25 оказались правозащитными. Это вызвало резкую критику в адрес властей — как и тот факт, что НПО, получающие средства из-за рубежа от частных источников, не подпадают под регулирование.

С тех пор список НПО-иноагентов не пополнялся (во всяком случае публично об этом не сообщалось), реализация закона находится под вопросом.

Китай

В Китае Закон об управлении деятельностью иностранных НПО начал действовать в январе 2017 года. Он предписывал всем иностранным неправительственным организациям, которые хотят работать в КНР, зарегистрироваться в специальном реестре Министерства общественной безопасности и заключить соглашение с принимающей организацией в стране (это могла быть правительственная организация или госуниверситет).

К разрешенной деятельности относится только работа в избранных сферах: образование, наука, здравоохранение, охрана окружающей среды и благотворительность. Все остальное находится под запретом.

В обязанности иностранных НПО входит подача ежегодных подробных отчетов о своей деятельности, включая финансы. При этом сотрудники Министерства общественной безопасности могут в любой момент проводить инспекции, изымать документы, опрашивать сотрудников, блокировать счета и даже закрывать офисы НПО. В случае, если неправительственная организация признана несущей угрозу национальной безопасности, все китайские партнеры немедленно должны прекратить вести с ней деятельность.

Закон повлек за собой массовый исход иностранных НПО из Китая.

Австралия

В Австралии Закон о схеме прозрачности иностранного влияния действует с конца 2018 года. Он обязывает физических и юридических лиц регистрировать свою деятельность, если она направлена на оказание политического или государственного влияния и выполняется от имени иностранного принципала (заказчика). К принципалам закон относит правительства других стран, политические организации, физических и юридических лиц, аффилированных с иностранными государствами.

Регистрации подлежат следующие виды деятельности: политическое лоббирование, деятельность в сфере коммуникаций, финансирование инициатив (в то числе за счет пожертвований), которые могут оказать влияние на политические или государственные решения. Для внесения в реестр необходимо подать заявление в течение двух недель с момента заключения соглашения с принципалом. От регистрации освобождаются агенты, которые занимаются гуманитарной, культурной, благотворительной, академической и религиозной деятельностью.

Нарушение закона влечет за собой уголовную ответственность.

• За отсутствие регистрации предусмотрено лишение свободы на срок до пяти лет,
• за предоставление ложной информации или уничтожение документов — на срок до трех лет.

Великобритания

В 2023 году Великобритания приняла Закон о национальной безопасности, который включал схему регистрации иностранного влияния (Foreign Influence Registration Scheme, FIRS). Реализация схемы — с 1 июля 2025 года — будет предусматривать создание реестра агентов, деятельность которых расценивается как политическое влияние в интересах других стран.

Целью создания такого механизма в Лондоне обозначали ограничение влияния со стороны России и Китая.

В FIRS два уровня: политический, который распространяется на все страны, и усиленного контроля, предусмотренный для государств, которые, по мнению Лондона, несут угрозу национальной безопасности страны. К таким государствам Великобритания на данный момент относит Иран и Россию.

В рамках первого уровня FIRS любая деятельность по соглашению с иностранным государством подлежит обязательной регистрации, если она направлена на влияние на политические процессы в Великобритании. Это включает участие в избирательных кампаниях, лоббирование, взаимодействие с политическим истеблишментом и связи с общественностью. Организации и лица, заключившие подобные соглашения, обязаны в течение 28 дней зарегистрироваться в специальном реестре МВД и публично раскрыть информацию о целях и характере соглашения. Регистрация распространяется на деятельность как британских, так и иностранных субъектов, действующих на территории страны.

Второй уровень схемы дает министру внутренних дел полномочия обозначать государства, компании или организации как враждебные или несущие высокие риски. В таком случае любая деятельность связанных с ними субъектов подлежит обязательной предварительной регистрации, даже если она не имеет отношения к политике.

• За несоблюдение требований предусмотрена уголовная ответственность — до пяти лет лишения свободы.

Киргизия

Закон «О внесении изменений в закон "О некоммерческих организациях"», неофициально именуемый законом об иноагентах, действует в Киргизии с апреля 2024 года. Он регулирует работу некоммерческих организаций, получающих иностранное финансирование и занимающихся политической деятельностью в самом широком смысле. Минюст страны заносит такие НКО в специальный реестр, а сами организации получают статус «иностранный представитель».

Зарегистрированные в реестре иноагентов организации обязаны подавать подробную отчетность о своей деятельности (включая финансовую), маркировать все распространяемые ими материалы как созданные при поддержке иностранных источников, а также быть готовыми к внеплановым проверкам.

За неисполнение требований деятельность НКО может быть приостановлена на срок до шести месяцев. Если за это время организация не устранит нарушения, она может быть ликвидирована в судебном порядке.

Принятие закона сопровождалось протестами со стороны неправительственных организаций. Более 90 киргизских НКО обратились к президенту страны Садыру Жапарову с просьбой не подписывать закон, но их мнение было проигнорировано. Президент заявлял, что закон не будет использоваться в политических целях.

Франция

Во Франции закон, направленный на борьбу с иностранным вмешательством, был принят летом 2024 года. Согласно его положениям, с 1 июля 2025-го в стране начнет действовать реестр физических и юридических лиц, которые представляют интересы иностранных государств или организаций за пределами ЕС и занимаются лоббированием во Франции. Вести реестр будет Высший орган по прозрачности общественной жизни (Haute Autorite pour la transparence de la vie publique, HATVP). Лица, входящие в реестр, будут обязаны подавать отчет о своей деятельности и о ее финансировании.

• За нарушение положений закона предусмотрены штрафы, заморозка финансовых активов и уголовная ответственность.

Образцами для создания реестра были названы аналогичные списки иноагентов, которые используют в США и Австралии.

Помимо этого, закон расширяет полномочия спецслужб: они смогут использовать алгоритмический анализ для выявления подозрительной активности, связанной с иностранным вмешательством, в том числе в интернете.

Ранее такие методы применялись исключительно для борьбы с терроризмом.

Также Франция значительно усилит контроль за госслужащими, которые перешли на работу в частный сектор. HATVP получит право вести усиленный мониторинг деятельности таких людей в течение пяти лет с момента ухода с госслужбы и перехода в компании с иностранным финансированием.

Грузия

Закон «О прозрачности иностранного влияния» вступил в силу в Грузии в августе 2024 года, несмотря на широкий общественный резонанс и многодневные массовые протесты, в которых участвовали десятки тысяч человек. Он расколол не только политический истеблишмент — тогдашний президент страны Саломе Зурабишвили препятствовала принятию закона,— но и все грузинское общество. Противники закона говорили о политической подоплеке и сравнивали его с аналогичным законом, действующим в России. Протесты охватили все крупнейшие города Грузии, во время второго чтения законопроекта 1 мая 2024 года протестующие пытались захватить здание парламента в Тбилиси. Спецназ задействовал водометы и слезоточивый газ для разгона толпы. Ситуация стабилизировалась только к утру 2 мая.

Это была вторая попытка правящей партии «Грузинская мечта» добиться принятия закона об иноагентах. В первый раз партия вынесла инициативу на рассмотрение парламента в 2023 году. Законопроект повлек за собой массовые протесты и вскоре был отозван. Его повторное внесение в парламент власти объясняли необходимостью добиться прозрачности финансирования СМИ и НКО. И на сей раз массовые протесты не остановили законодателей.

После принятия закона в парламенте Саломе Зурабишвили наложила на него вето, но оно было преодолено.

В США и Евросоюзе угрожали введением санкций в отношении Грузии. В ЕС также рассматривали такие шаги, как приостановка действия безвизового режима. В итоге этого не произошло. А Вашингтон ввел визовые ограничения в отношении инициаторов законопроекта и тех, кто способствовал его принятию.

Закон об иноагентах предусматривает регистрацию СМИ и НКО, которые получают больше 20% своего финансирования из-за рубежа, в качестве «агентов иностранного влияния» в Национальном агентстве публичного реестра. После этого они обязаны ежегодно предоставлять в Минюст подробную декларацию о своих доходах и расходах, а также маркировать все выпускаемые материалы и публикации, указывая на них статус «агента иностранного влияния».

• За несоблюдение этих требований предусмотрены штрафы в размере 25 тыс. лари ($9,1 тыс.).

Венгрия

В середине мая правящая партия «Фидес» вынесла на рассмотрение парламента законопроект «О прозрачности иностранного влияния». Предполагается, что он будет беспрепятственно одобрен в середине июня.

Эта законодательная инициатива существенно расширит полномочия Управления по защите суверенитета Венгрии и позволит ему ужесточить контроль за деятельностью СМИ и НКО. Управление создаст специальный реестр организаций, которые «угрожают суверенитету Венгрии, используя иностранное финансирование для влияния на общественную жизнь». Бюджет таких организаций будет находиться под строгим наблюдением. Им потребуется специальное разрешение для получения средств из-за рубежа.

• За несанкционированное принятие иностранной помощи предусмотрены штрафы в 25-кратном размере от суммы денежного перевода.
• При невыплате штрафа в течение 15 дней организация может быть закрыта.

Внутренние доноры будут обязаны предоставлять документы о том, что переданные таким организациям средства не поступили из-за рубежа. Также входящим в список НКО будет закрыт доступ к добровольным пожертвованиям в размере 1% подоходного налога, который венгры могут направлять на нужды той или иной религиозной или некоммерческой организации.

Законопроект подвергся резкой критике со стороны оппозиции, гражданского общества и ЕС.

Сотни неправительственных организаций и СМИ поставили подписи под общим заявлением с осуждением инициативы «Фидес», которую сравнили с действующим в России законом об иноагентах.

Еврокомиссар по вопросам демократии, правосудия и верховенства права Майкл Макграт заявил, что законопроект противоречит европейскому законодательству, а в Еврокомиссии призвали Будапешт отозвать документ. В случае его принятия Брюссель намерен использовать «доступные юридические и институциональные инструменты» для защиты принципов ЕС. 26 евродепутатов уже призвали Еврокомиссию заморозить оказание Венгрии финансовой помощи из общеевропейских фондов.