Дискуссии о том, необходимо ли менять базовые принципы банковского надзора в России, ведутся уже не только в банковском сообществе, но и в Госдуме, и в министерствах. Первый заместитель председателя Банка России, председатель комитета банковского надзора ГЕННАДИЙ МЕЛИКЬЯН в статье, написанной для Ъ, приводит свои аргументы в пользу того, почему систему надзора стоит развивать на базе существующей системы и без революций.
В связи с продолжающейся дискуссией по некоторым важным вопросам банковского надзора и критикой в адрес Центрального банка Российской Федерации, прозвучавшей в ряде выступлений на слушаниях в Государственной думе 20 февраля 2007 года, я, как один из руководителей надзорного блока Банка России, имеющий в последние годы прямое отношение к формированию и реализации надзорной политики, считаю необходимым высказать свою позицию по поднимаемым вопросам.
Прежде всего об основном предмете спора. На слушаниях в Государственной думе в одном из основных докладов был выдвинут тезис о том, что между законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и принятым в 2001 году Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) существует серьезная коллизия. При этом КоАП является "исключительным" законодательным актом по применению мер административного воздействия. В соответствии с этим с момента вступления КоАП в силу в 2002 году Банк России в своей надзорной деятельности в части применения мер воздействия к банкам, нарушающим законодательство, не должен был руководствоваться законом "О Банке России", а также другими законами, содержащими отдельные положения о применении мер воздействия, в частности, законом "О банках и банковской деятельности". Опираться при применении мер воздействия Банк России должен был исключительно на КоАП. Но так как он продолжал руководствоваться законом "О Банке России", то отсюда делается вывод о том, что Банк России незаконно присвоил себе полномочия по применению мер воздействия к банкам.
По моему мнению, между КоАП и законом "О Банке России" действительно существуют некие коллизии. Однако ни закон "О Банке России", кстати, принятый и подписанный президентом России после принятия КоАП, ни другие законы, содержащие меры воздействия к банкам, никто не отменял. Более того, в отдельных положениях этих законов прямо сказано, что Банк России обязан при определенных обстоятельствах принять в отношении соответствующих банков определенные меры надзорного реагирования вплоть до отзыва лицензии.
Убежден, что ни юристы Государственной думы и Совета федерации, ни юристы администрации президента не допустили бы принятия и подписания президентом России закона "О Банке России" и других законов, если бы их положения входили в прямое противоречие с уже принятым КоАП.
В этой связи говорить о том, что Банк России незаконно применяет меры воздействия к банкам, опираясь на закон "О Банке России" и другие, регулирующие банковскую деятельность законы, по меньшей мере странно. Но еще более странно слышать это от руководителя, одна из главных задач которого как раз и состоит в совершенствовании банковского законодательства.
Возникает вопрос о том, к чему "по жизни" приведет (во всяком случае, в ближайшие пару лет) реализация идеи, предполагающей отказ Банка России опираться в своей деятельности на закон "О Банке России" и другие банковские законы и руководствоваться исключительно КоАП. Можно с уверенностью сказать, что в этом случае все меры, предусмотренные в законе "О Банке России", включая ограничение операций, меры по финансовому оздоровлению и другие, в том числе отзыв лицензии, за исключением штрафа, применяться к банкам-нарушителям не будут, потому что они просто не содержатся в тексте КоАП. Такого нет в законодательстве, регулирующем надзор за банками, ни в одной цивилизованной стране.
Реально это означает резкое ослабление банковского надзора и не только ставит под угрозу интересы кредиторов и вкладчиков, но и открывает путь для осуществления сомнительных и неблаговидных операций.
В связи с отмеченным возникает вопрос: почему именно сейчас, после пяти лет, прошедших с даты принятия КоАП, в столь жесткой и категоричной форме и так организованно выдвигается столь сомнительная (в лучшем случае очень спорная) идея?
Следующий вопрос, поднятый в последних дискуссиях, и который нельзя оставить без внимания, касается структуры организации банковского надзора. В частности, была высказана не новая идея "выделить" банковский надзор из Банка России и передать его какой-либо другой организации.
Действительно, в разных странах надзор за банками структурно организован по-разному. При этом создаются так называемые мегарегуляторы — организации, которые осуществляют регулирование и надзор за деятельностью всех участников фондовых, да и вообще финансовых рынков, включая банки, инвестиционные и страховые компании, пенсионные фонды и т. д. Так организован надзор в ряде стран Общего рынка, в Китае, некоторых других странах. Основным аргументом в пользу этого подхода является тесная взаимосвязь всех профессиональных участников рынка ценных бумаг, включая банки. Выдвигаются и другие аргументы, в частности, создание условий для более целенаправленного осуществления Банком России денежно-кредитной политики, наличие конфликта интересов между этими двумя важнейшими функциями Банка России, а также между его регулирующими и надзорными функциями, с одной стороны, и участием в банковских операциях — с другой. Однако многие из этих вопросов легко снимаются, например, путем расширения взаимодействия Банка России и других надзорных органов или путем формирования специального координационного совета. Некоторые из проблем не являются столь уж значимыми.
Вполне возможно, что с развитием фондового рынка и более тесным переплетением операций его участников целесообразность выделения надзора из Банка России и создания мегарегулятора возникнет и у нас, хотя пока нет каких-либо серьезных, подтвержденных практикой аргументов, однозначно указывающих на большую эффективность нового подхода. Более того, в некоторых странах, например в Германии, уже идут обсуждения по усилению роли Немецкого федерального банка (Бундесбанка) в области надзора за банками. Многие страны вообще не собираются выделять надзор за банками из Центрального банка и передавать его мегарегуляторам. В США вообще не ставится вопрос о создании мегарегулятора, а надзор за банками наряду с Федеральной резервной системой (некий аналог нашего ЦБ) осуществляют и другие организации, включая банковские комиссии штатов.
В наших же условиях при выведении надзора из Банка России, имеющего высококвалифицированный персонал и достаточно развитую надзорную систему, неминуемо произойдет его ослабление. Но может быть, в этом и заключается цель всех предложенных новаций?
Еще одна важная тема, от решения которой в значительной степени зависит развитие банковского надзора, связана с использованием в надзорной практике профессионального или мотивированного суждения. Его суть заключается в том, что при оценке состояния банка или отдельных сторон его деятельности должны использоваться не только формализованные показатели или характеристики, но и различные качественные оценки. Такой подход, безусловно, несет в себе элементы субъективизма.
Однако вся современная международная практика развития банковского надзора характеризуется все более широким использованием профессионального суждения. Соответствующие новации содержатся в ряде документов Базельского комитета по банковскому надзору. Этот подход тесно связан с так называемым риск-ориентированным надзором. Во многих случаях надзорные органы сталкиваются с неэффективностью формального подхода, при котором отслеживается формальное соблюдение банком установленных норм и правил. Однако при этом не обеспечивается устойчивое состояние банка и приемлемый уровень рисков, что может поставить под удар интересы вкладчиков и кредиторов. Кроме того, объем операций, особенно в крупных и средних банках, становится столь значительным, что такого рода контроль становится чрезмерно трудоемким и дорогим. Поэтому в большинстве стран банковский надзор, наряду с использованием обычных формальных подходов, широко использует оценки рисков, а также оценки работы внутренних управляющих систем в банке, прежде всего таких, как система корпоративного управления, система управления рисками, система внутреннего контроля. При этом широко используется профессиональное (мотивированное) суждение.
Понимая проблемы и недостатки профессионального (мотивированного) суждения, представляется, что решение надо искать не в отказе от его использования в практике надзора, а в более конкретном закреплении в законодательных и нормативных документах базовых положений, на которых должно основываться профессиональное суждение. Плюс повышение профессионализма и моральной чистоты работников. Это не простое дело. Но это гораздо более эффективный путь.
Резкая критика работы Банка России не нашла поддержки у большинства представителей банковского сообщества, хотя без "обиженных", конечно, не обошлось. Ну кто из банкиров не знает "прозрачность и чистоту" работы банков, совладелец которых "заклеймил" Банк России чуть ли не тем, что он мешает развивать банковский бизнес?
Реальная же практика и результаты работы банковской системы России в последние годы, в том числе в 2006 году, полностью опровергают этот тезис. Кстати, многие руководители и члены комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам ранее неоднократно указывали на то, что надзор за банками явно улучшается, появляются новые подходы и т. п.
Даже подвергнутый критике отбор банков в систему страхования вкладов в 2004-2005 годах дал положительный эффект. Да, он был проведен с некоторыми элементами жесткого подхода, если хотите, принуждения. Но в итоге абсолютное большинство банков существенно улучшили свою работу и внутреннюю организацию. Многие банки серьезно переработали свои внутренние регламенты, сформировали или уточнили бизнес-планы, привели в порядок активы. Более прозрачной стала структура собственности. Особо следует отметить организацию работы по управлению рисками и укрепление служб внутреннего контроля. В итоге мы имеем сегодня во многом иную банковскую систему, чем некоторое время назад. Основные банковские показатели и качество работы банков заметно улучшились.
В этом ряду особо следует выделить 2006 год, который по многим параметрам оказался даже более успешным, чем вполне благоприятные предыдущие годы. В частности, совокупные активы банковской системы выросли более чем на 44%, кредиты, выданные нефинансовым организациям,— почти на 40%, капитал — на 36%. Это сопровождалось наведением порядка, очищением от криминальных и сомнительных операций, увеличением прозрачности работы банков. Стоимость российских банков резко пошла вверх, а интерес к их приобретению увеличивается.
В эффективность российского банковского надзора поверили и иностранцы. Если раньше многие надзорные органы развитых стран с сомнением относились к целесообразности взаимодействия с российским регулятором, то в последние годы успешно идут переговоры со многими странами о заключении специальных соглашений о взаимодействии в области банковского надзора. С рядом стран, в том числе с развитыми банковскими системами, уже подписаны соответствующие соглашения.
Мы не строим иллюзий, мы видим многие свои недостатки и недостатки российской банковской системы и работаем над их преодолением. В этой работе все более активно участвует банковское сообщество. Но не видеть при этом реальные позитивные сдвиги, которые уже есть, возможно, только закрывая глаза и стремясь добиваться каких-то иных целей, отличных от движения к последовательному формированию в России мощной и цивилизованной банковской системы.