Технологическое развитие строительства во многом определяется нормативным регулированием отрасли. Советник президента Ассоциации экспертиз строительных проектов, заместитель директора Мособлгосэкспертизы Олег Валов анализирует основные проблемы в нормативной сфере.
Олег Валов, советник президента Ассоциации экспертиз строительных проектов,заместитель директора Мособлгосэкспертизы
Фото: Александр Данилюшин
Олег Валов, советник президента Ассоциации экспертиз строительных проектов,заместитель директора Мособлгосэкспертизы
Фото: Александр Данилюшин
— Олег Геннадьевич, как вы оцениваете систему обязательных и добровольных норм в нормативном регулировании строительства?
— Обязательные и добровольные нормы существуют с 2002 года: тогда был принят ФЗ №184 «О техническом регулировании в Российской Федерации», который постановил, что технические регламенты определяют круг документов обязательного и добровольного применения. В 2010 году был принят «Технический регламент безопасности зданий и сооружений», в котором установлен круг таких документов. И с того времени формировался механизм сочетания обязательных и добровольных требований — формировался непросто.
Нередко возникала путаница, какие нормы обязательные, а какие добровольные, происходили конфликтные ситуации между строительной экспертизой или стройнадзором с одной стороны и с заказчиками, застройщиками — с другой, тем более что нормативная база строительства постоянно изменялась и дополнялась, трактовки отнесения норм к обязательным или добровольным постоянно корректировались. Тем не менее определенная практика разрешения спорных ситуаций формировалась.
Кроме того, в прошлом году был принят закон, который создал работающий механизм снятия этих противоречий — это ФЗ №247 от 31 июля 2020 года «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Он создает правовую базу для разрешения конфликтных ситуаций, о которых я сказал, и с выходом этого закона система правового регулирования применения обязательных и добровольных норм получила свое завершение.
Согласно 247-му ФЗ, если используются документы одинакового уровня юридической силы, исполнитель, использовавший один из них, считается добросовестным. Потенциальные конфликтные ситуации между застройщиками и контролерами по поводу трактовки того, какие нормы обязательные, а какие добровольные, этим законом снимаются.
На мой взгляд, сосуществование обязательных и добровольных норм в целом позитивно сказывается на развитии строительной индустрии и градостроительства. Большая гибкость норм способствует научно-техническому прогрессу, внедрению новых технологических достижений в строительство, в частности цифровой трансформации. Элементы творчества расширяют возможности подрядчика, при этом безопасность не страдает. И у законодателя, и у правительства есть тенденция уменьшения круга обязательных требований — и это абсолютно правильно: обязательными должны быть прежде всего требования, имеющие прямое отношение к безопасности объекта и безопасности его функционала.
Мы с вами видим, что строительство жилья, социальных объектов, дорог в наших городах, городская среда изменяются в лучшую сторону — значит, система, сочетающая обязательные и добровольные нормы, работает: внедрение новых технологий идет успешно и развитие строительного комплекса в целом позитивное.
— Можно ли сказать, что 247-й ФЗ снял проблему навигации в строительном законодательстве, с которой ранее сталкивались как изыскатели, проектировщики, застройщики, так и контролирующие организации?
— На мой взгляд, да: он расписал последовательность действий в случае противоречия в трактовках норм обязательного и добровольного применения. Закон, например, установил распределение полномочий по разъяснению законодательных нормативов, согласно которым могут применяться те или иные нормативные документы.
— Крайне ограниченный круг обязательных требований, к тому же имеющий тенденцию к сокращению,— хорошо ли это, учитывая состояние проектного и изыскательского дела в стране, большое число проектных / изыскательских фирм-однодневок без научно-методического фундамента внутреннего контроля качества?
— Состояние проектно-изыскательской отрасли — проблема, которая больше относится к сфере закупки проектных работ. Если условия закупок позволяют закупать проекты у фирм, за плечами которых один-два проекта, они и будут продолжать доминировать на рынке. Безусловно, долгоиграющих проектных и изыскательских организаций мало, но с помощью законодательства о закупках нужно создавать условия, чтобы имеющиеся быстрее развивались и крупных проектных и изыскательских фирм, владеющих всеми технологиями, в том числе юридическими, становилось больше.
— Какие проблемы вы видите в нормативном регулировании строительной отрасли?
— На мой взгляд, основная проблема сегодня — частота изменений обязательных и добровольных норм на протяжении жизненного цикла объекта.
Состав норм обязательного применения за последние пять лет изменялся три раза — 1521-м, 985-м и 815-м постановлениями правительства. То же самое происходит с нормами добровольного применения: Росстандарт издал за последние годы несколько перечней норм добровольного применения, например в сфере пожарной безопасности. Кроме того, имеются нормы Таможенного союза, которыми также устанавливаются перечни добровольного применения. А есть еще нормы градостроительного проектирования субъектов федерации и муниципалитетов, которые косвенно, но оказывают влияние на подготовку проектной документации.
И получается такая ситуация: есть участок А, который на момент прихода туда застройщика соответствует всем нормам. Но уже через год нормы существенно меняются.
— Но есть разрешение на строительство — «эрэска», после его получения изменения законодательства, вообще говоря, не должны волновать?
— Это в теории. На практике все сложнее. Разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. Но срок действия технических условий устанавливается правообладателем сети инженерно-технического обеспечения не менее чем на три года или при комплексном развитии территории не менее чем на пять лет. Информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи. Кроме того, постоянно меняется законодательство. Градостроительный кодекс был принят в 2004 году Государственной думой IV созыва. Тот же созыв внес в него изменения 13 федеральными законами. V созыв Думы внес изменения 28 федеральными законами; VI созыв — 52, и только что завершивший свою работу VII созыв внес изменения 44 федеральными законами. Это только изменения Градкодекса. А есть еще изменения перечней обязательного и добровольного применения, изменения подзаконных актов — постановлений правительства, приказов Минстроя России: они происходят еще чаще. Все это не способствует снижению финансовых и временных рисков для застройщиков. Поправки к законодательству вызваны жизнью. Невозможно себе представить, чтобы при быстроменяющихся технологиях, при лавинообразном развитии цифровых решений в проектировании и строительстве мы установили мораторий на пять лет и не вносили никаких изменений ни в обязательные, ни в добровольные нормы. Но, принимая те или иные изменения, необходимо учитывать, что довольно большое число объектов строится еще на основе прежней нормативной базы: строительство — процесс очень инерционный. И нужно определить механизм, по которому изменения будут вступать в силу по отношению к объектам разного типа, прежде всего тем, которые уже строятся. Чтобы условия, в которых реализуется проект, были плановыми и предсказуемыми, не возникало дополнительных юридических и финансовых рисков.
На мой взгляд, между изменчивостью и стабильностью законодательства важно найти золотую середину. В этом большую роль может сыграть использование системы обязательных и добровольных норм.