Центр антикоррупционных исследований «Трансперенси Интернешнл — Россия» (ТИР; внесен Минюстом в реестр иностранных агентов) подготовил доклад о лоббизме в Совете федерации (СФ). Согласно его выводам, две трети сенаторов продвигают интересы тех или иных групп, в основном связанных с отраслями экономики и федеральными органами власти. При этом правовое регулирование лоббизма в России отсутствует, что приводит к коррупционным рискам, предупреждают в ТИР. Впрочем, сенаторы себя лоббистами не считают, а эксперт сомневается и в необходимости принятия закона о лоббизме.
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
ТИР проанализировал (.pdf) деятельность 167 членов СФ, исполнявших полномочия с сентября 2016-го по июль 2020 года. Для отнесения их к конкретным группам интересов авторы использовали ту же методику, что и в опубликованном осенью 2019 года исследовании лоббизма в Госдуме. Она основана на трех критериях: законотворчество, представительская и публичная деятельность, связи с бизнесом или органами власти.
Наибольшее число сенаторов — 61 (36,5%) — эксперты отнесли к лоббистам отраслевых групп: финансово-банковского сектора, сельскохозяйственной, транспортной, фармацевтической и строительной отраслей, лесного и рыбного хозяйства. Еще 32 члена СФ (19,1%), по оценкам ТИР, продвигали интересы федеральной власти (22 — силовых структур, 10 — несиловых). 25 сенаторов (15%) ТИР причислил к лоббистам финансово-промышленных групп. Еще 58 членов СФ (34,7%) продвигали интересы регионов, от которых были делегированы, и лишь трое (1,7%) — интересы общественно-политических групп. Наконец, 51 сенатора (30,5%) ТИР не сумела оценить из-за короткого срока работы или отсутствия законотворческой деятельности.
В докладе приводятся «очевидные и яркие случаи лоббирования».
Например, подмосковный сенатор Алексей Русских, связанный через бывших партнеров с производством стройматериалов, продвигал инициативы в интересах строительной отрасли, что подтверждают его единоличные законопроекты о внесении сведений в ЕГРН. Его астраханский коллега Геннадий Орденов, восемь лет отработавший топ-менеджером в дочерней структуре НК ЛУКОЙЛ, выступал с инициативами в интересах нефтегазовых компаний и в первую очередь ЛУКОЙЛа (предлагал разрешить продажу алкоголя крепостью до 16,5% на АЗС). Новгородский сенатор Сергей Фабричный отстаивал интересы ФСИН (предлагал привлекать осужденных к труду на гражданских предприятиях), а кировский Вячеслав Тимченко — чаяния потребительских объединений (внес несколько законопроектов в этой сфере).
Упомянутые в докладе сенаторы лоббистами себя не считают. «Я совершенно публично отстаиваю права потребителей и не вижу здесь ничего зазорного,— заявил “Ъ” Вячеслав Тимченко.— Эти вопросы относятся к комитету по регламенту, который я возглавляю». По словам Сергея Фабричного, его инициативы в интересах ФСИН связаны с должностью представителя СФ в Минюсте: «Речь идет об улучшении содержания заключенных, разве это плохо? Для меня не существует понятия лоббизма». «Лоббист будет пробивать свой закон руками и ногами, но мой ведь не приняли»,— отметил Геннадий Орденов. Он также уточнил, что предпочитает работать «в той сфере, где считает себя профессионалом». Алексей Русских от комментариев отказался.
ТИР также составил рейтинг влияния сенаторов на основе двух параметров: доли принятых законов от всех внесенных законопроектов и скорости их прохождения.
Первый критерий имеет больший вес, поскольку показывает «КПД сенатора». Абсолютным лидером по этому показателю стал калининградец Олег Ткач (82% принятых законов), но сами авторы доклада назвали это аномалией: сенатор Ткач был соавтором сразу семи проектов об офшорных зонах в Калининградской области и Приморье, принятых для поддержки компаний, попавших под санкции США, что и обеспечило ему первое место. Если же не считать этой «аномалии», то рейтинг влияния предсказуемо возглавила спикер СФ Валентина Матвиенко (72% принятых законов), вслед за которой расположились ее заместитель Николай Журавлев (68%), зампред комитета по бюджету и финансовым рынкам Мухарбий Ульбашев (63%) и первый зампред того же комитета Сергей Рябухин (56,5%), а также глава комитета по конституционному законодательству Андрей Клишас (56,3%).
По скорости принятия законов вне конкуренции оказался чувашский сенатор, бывший первый вице-спикер СФ Николай Федоров (в среднем 33 дня до подписания президентом), который вместе с Андреем Турчаком, Галиной Кареловой и другими коллегами вносил проект о зачислении коррупционных доходов в бюджет Пенсионного фонда (принят за 27 дней) и об установлении памятной даты, посвященной принятию Крыма, Тамани и Кубани в состав Российской империи (39 дней). Вторым по скорости членом СФ стал сахалинский сенатор Григорий Карасин: единственный его успешный законопроект о переносе памятной даты окончания Второй мировой войны со 2 на 3 сентября был принят за 39 дней.
По итогам исследования эксперты ТИР констатировали, что «разные группы активно используют сенаторов для продвижения и защиты своих интересов», так как механизмы принятия решений в России «непрозрачны, непубличны и не подотчетны ни государству, ни обществу, ни бизнесу», а процесс лоббирования находится вне публичного поля и законодательно не отрегулирован.
При этом ни один из пяти внесенных в Думу законопроектов на эту тему не прошел дальше первого чтения, хотя коррупционные риски законотворчества снизит только правовое регулирование лоббизма, уверены авторы.
Зампред комитета Госдумы по противодействию коррупции Анатолий Выборный («Единая Россия») считает вопрос правового регулирования лоббизма своевременным, так как в России «антикоррупционное законодательство — одно из лучших в мире». «Но желательно выработать четкие и понятные правила игры: кто может быть лоббистом, как происходят лицензирование и регистрация, какие органы власти могут взаимодействовать с лоббистами. Должны быть прозрачные механизмы финансирования лоббистской деятельности»,— пояснил он “Ъ”. По словам депутата, для принятия закона также необходимо мощное информационное сопровождение, чтобы было понятно, что это шаг, направленный на противодействие коррупции.
Политолог Евгений Минченко, который проводит семинары по лоббизму в том числе и для парламентариев, с выводами ТИР не согласен. Сенаторов «для того и назначают, чтобы продвигать интересы», подчеркивает он: «Другое дело, что помимо своего региона они могут лоббировать каких-либо игроков, апеллируя к общественным благам. Но крайне редко бывает, чтобы им за это платили». Эксперт напоминает, что в США продвижением интересов занимаются представители обеих палат Конгресса и это можно отследить уже на этапе финансирования избирательной кампании. «Но для нас такой закон будет излишним. Вот я политолог, лоббирую изменения в избирательное законодательство,— как ты меня отрегулируешь?» — резюмировал господин Минченко.