Эпидемократический централизм

В среду стало известно, что в ряде российских регионов принято решение отправлять на 14-дневный карантин пассажиров, прибывающих из Москвы и Санкт-Петербурга. Российские региональные власти по-разному представляют себе «комплекс ограничительных и иных мероприятий» по борьбе с COVID-19, предусмотренный президентским указом от 2 апреля: с тех пор одни регионы перекрыли границы, другие ввели пропускную систему, которая чуть не остановила посевную кампанию, третьи прекратили работу общественного транспорта или ввели запреты на продажу алкоголя. В некоторых регионах ограничились введением режима самоизоляции. Такого разнообразия решений региональных лидеров страна не видела с конца 1990-х годов, но эксперты считают, что различная реакция регионов на указания Москвы отражает не всплеск федерализма, а нечеткий сигнал центра.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

О межрегиональном взаимодействии президент заговорил во время селекторного совещания с губернаторами 8 апреля. Владимир Путин подчеркнул, что противостоять эпидемии и ее последствиям «по какому-то единому шаблону не только неэффективно, но подчас и вредно». Однако разнообразие принимаемых губернаторами решений уже требует коррекции: «Нельзя останавливать экономику, закрывать транспортное, грузовое, пассажирское сообщение между регионами, массово ограничивать работу предприятий, невзирая на реальную обстановку, даже когда в регионе зафиксированы единичные случаи заражения. Мы с вами должны понимать, к каким разрушительным последствиям это может привести».

Напомним, своим указом от 2 апреля президент наделил губернаторов полномочиями вводить ограничения в связи с угрозой распространения коронавируса, приостанавливать деятельность предприятий и организаций и устанавливать особый порядок передвижения людей и транспорта — кроме «транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки».

Впрочем, главы регионов начали вводить ограничения еще до этого.

Так, 30 марта были перекрыты границы Астраханской области: въезд разрешен только жителям области и грузовому транспорту.

Для передвижений внутри региона введены пропуска для сотрудников предприятий, «которые включены в производственный процесс». Полиция региона останавливает транспорт и проверяет наличие пропусков. 1 апреля глава Чечни Рамзан Кадыров заявил, что в связи с первым в республике летальным исходом (от коронавируса умела 82-летняя пенсионерка) он решил с 5 апреля «ввести режим полной изоляции Чеченской Республики от коронавируса». С этой даты Чечня не принимает авиарейсы, пассажирские поезда, ограничен проезд автотранспорта. «Иначе разорвать звено в цепи распространения коронавируса невозможно»,— заявил Рамзан Кадыров. Транзитный проезд Чечни по федеральной трассе M-29 остается открытым, уточнил он.

Сразу после подписания указа, ночью 2 апреля заработал пункт досмотра автотранспорта на Крымском мосту — на полуостров пускают только тех, кто там прописан или имеет жилье или родственников, а также командировочных с удостоверениями. Остальных полиция разворачивала на подъезде к мосту еще в Краснодарском крае. Всем въезжающим меряли температуру. Грузовой транспорт досматривают сотрудники ДПС, Росгвардии и Роспотребнадзора. На въездах в Севастополь такие посты установили еще раньше — 31 марта. Предполагалось, что они будут сняты, когда заработают КПП на мосту. Со 2 апреля на въездах в Орловскую и Белгородскую области были оборудованы посты, где проводится измерение температуры и анкетирование всех пассажиров. Всем, кто не едет через область транзитом, предписывают соблюдать режим самоизоляции в течение 14 дней. Такие же посты оборудованы на железнодорожных и автовокзалах.

С 3 апреля жесткие ограничения на движение автотранспорта введены в Краснодарском крае. Транзитный транспорт пустили в объезд населенных пунктов, а поездки внутри региона разрешили только по пропускам (желтый пропуск — внутри муниципалитета, красный — по всей территории края). Пропуска стали выдавать муниципалитеты, для подачи заявки и получения пропуска необходимо явиться лично. В муниципалитетах тут же выстроились очереди, в том числе и из представителей сельхозпредприятий: введение пропускного режима совпало с началом посевной кампании. Пропускной режим введен и в Ставропольском крае. Там остановлено движение пригородного и межрегионального пассажирского транспорта, в результате чего, например, жители окрестностей Пятигорска оказались отрезаны от своих мест работы, магазинов и медучреждений.

С 4 апреля в Нижегородской области для выхода из дома необходимо получать через сайт или мобильное приложение «Карта жителя Нижегородской области» QR-код или номер заявки на выход. Ограничений на передвижение транспорта из других регионов не вводилось. С 5 апреля КПП установлены на въездах и выездах из Удмуртии и из ее столицы, Ижевска. Сотрудники МВД и Росгвардии спрашивают у водителей справки от работодателей, подтверждающие право на въезд и выезд.

С 31 марта в Республике Коми (находится на четвертом месте после Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга по числу зараженных — 119 человек по состоянию на 8 апреля) передвижение по автодорогам разрешено только по спецпропускам, которые выдает администрация главы республики. Межмуниципальные перевозки пассажиров приостановлены «до улучшения эпидемической ситуации». Перекрыт въезд в республику автотранпорта из Ненецкого автономного округа по ледовой переправе.

Всего те или иные ограничения на въезд были введены в 15 регионах. Ряд регионов (Красноярский край, Кемеровская область, Карелия) с начала апреля закрыли для въезда ряд муниципалитетов и населенных пунктов, в которых обнаружены случаи коронавируса, прекратили или ограничили движение общественного транспорта. Другие начали ограничивать время продажи алкоголя (Пермский край, Хакасия, Башкирия, Красноярский край) или вовсе ввели сухой закон (Забайкалье). Третьи уже с первых дней введенной Владимиром Путиным «нерабочей недели» (с 30 марта) прекратили работу практически всех предприятий. В ряде случаев остановлены даже оборонные предприятия и плановые ремонты энергосетей.

6 апреля последовал первый «окрик» из Москвы: премьер-министр Михаил Мишустин заявил, что «руководство некоторых регионов закрывало административные границы, препятствуя проезду людей и транспорта на свою территорию».

Премьер напомнил, что главы регионов должны принимать адекватные меры по борьбе с коронавирусом и не путать региональные полномочия с федеральными.

В ответ глава Чечни Рамзан Кадыров заявил, что границ республики не перекрывал, но людей без прописки в Чечне в регион все равно не пустят. При этом пресс-секретарь президента Дмитрий Песков сообщил, что в Кремле «не видят противоречий» между высказываниями господина Мишустина и господина Кадырова. В понедельник глава Краснодарского края Вениамин Кондратьев разъяснил, что для тракторов и комбайнов пропуска не требуются, а вскоре после заявления премьер-министра опубликовал собственное, в котором оправдал ограничения на въезд в регион, которые по-прежнему действуют. Не отменил запрета на въезд в область для жителей других регионов и астраханский губернатор Игорь Бабушкин. Режим работы пропускного пункта на Крымском мосту также не изменился. Продолжили работать пограничные КПП и в других регионах.

Фонд «Петербургская политика» политолога Михаила Виноградова опубликовал в среду «Мониторинг основных событий социально-политической жизни регионов», в который включил рейтинг «вирусных суверенитетов»: 14 субъектов федерации получили высокий рейтинг, 33 — средний и 36 — низкий. Москва и область в рейтинг не вошли ввиду их особого положения. При подготовке индекса учитывались наиболее резонансные публичные заявления и действия. К субъектам с высоким уровнем «вирусного суверенитета» отнесены территории, где принимались жесткие ограничительные меры: Астраханская, Ивановская, Мурманская, Орловская, Томская и Челябинская области, Забайкалье, Краснодарский и Красноярский края, Алтай, Карелия, Крым, Севастополь и Чечня. Авторы доклада заключают, что «разнообразие практик не является для федеральной власти комфортным», но устраивает ее «с точки зрения балансирования жестких и мягких ограничительных мер в условиях неопределенности относительно масштабов пандемии».

Главный научный сотрудник Института социальной политики НИУ ВШЭ Наталья Зубаревич считает, что сейчас региональные руководители проходят «проверку на вшивость». По ее мнению, федеральный центр решил сбросить на них ответственность за принятие решений, но губернаторы оказались не способны ее принять. «В такой ситуации нужны лидеры, а не менеджеры», — поясняет эксперт. По ее словам, далеко не все региональные руководители оказались готовы соблюсти «рациональное соотношение между защитой населения от коронавируса и попыткой не убить экономику». При этом попытка решить все из центра тоже была бы неправильной — хотя бы с учетом разного числа заболевших от региона к региону, отмечает госпожа Зубаревич.

Федеральный центр 15 лет приучал губернаторов ловить мельчайшие сигналы, а теперь самоустранился, говорит директор Центра политологических исследований Финансового университета при правительстве РФ Павел Салин: «В итоге региональные власти разделились на две группы. Первая реагирует на мнение жителей и местного бизнеса и не вводит жестких ограничений, а вторая, для которой традиционны административные и силовые подходы, применяет более радикальные меры». Все губернаторы в итоге «начали приобретать субъектность», отмечает Павел Салин, и в надвигающиеся кризисные времена они могут быть менее восприимчивы к сигналам центра, однако федерализмом «здесь и не пахнет» — речь идет о ситуативном перераспределении ответственности.

Политолог-регионалист Ростислав Туровский также заявил “Ъ”, что «не хотел бы спекулировать о возрождении федерализма»: по его мнению, различные решения региональных властей объясняются отсутствием четко сформулированной федеральной политики по ряду проблем, которые ставит распространение COVID-19.

«С мерами по поддержке бизнеса региональные власти справляются: практически везде введены те или иные послабления по налоговым платежам, аренде, назначены выплаты безработным,— говорит господин Туровский.— Владимир Путин четко обозначил границы и цифры по данному вопросу. Но по ограничительным мерам четких границ президент не обозначил, у губернаторов есть возможность проявить себя, и это привело к реализации разных сценариев вплоть до закрытия границ. Оно потребовало окрика сверху: такие решения являются явным превышением полномочий». Московскую модель, которую представляет Сергей Собянин как руководитель рабочей группы Госсовета по противодействию распространению коронавируса, нельзя распространить на все регионы не только из-за кардинальной разницы эпидемической ситуации, но и из-за разного восприятия столичного мэра другими региональными лидерами, считает Ростислав Туровский. По его словам, центр анализирует разные региональные ответы на вызов эпидемии, «чтобы выбрать по итогам оптимальную модель».

Лев Кадик, Андрей Винокуров, Владимир Хейфец, корреспондентская сеть “Ъ”