Родился 23 сентября 1952 года на хуторе Белом Ленинградского района Краснодарского края. Окончил факультет горячей обработки металлов Ростовского института сельхозмашиностроения (1974), заочный факультет Военно-политической академии имени Ленина с отличием (1988), юридический факультет Военно-политической академии имени Ленина (1993). В 1974 году начал трудовой путь инженером-технологом завода «Рубин» в Ростове-на-Дону. В 1975–1990 годах служил в армии на различных командных должностях, командовал танковым взводом, был замполитом в танковом батальоне и танковом полку, начальником политотдела. В 1990 году избран народным депутатом РСФСР, был членом, секретарем комитета Верховного совета РСФСР по законодательству. В августе 1991 года входил в Госкомиссию по расследованию деятельности органов госбезопасности. В 1991 году — председатель комитета Верховного совета СССР по обороне и безопасности. С 1992 года — начальник отдела, затем заместитель начальника, начальник государственно-правового управления президента (ГПУ). С ноября 1992 года — заместитель главы, с декабря 1992 года по март 1993 года — глава временной администрации в Северной Осетии и Ингушетии. С апреля по декабрь 1993 года — вновь начальник ГПУ. В декабре 1993 года стал зампредом Госкомитета по делам федерации и национальностей. В феврале 1994 года, после преобразования комитета в министерство, назначен заместителем министра, затем статс-секретарем—заместителем министра по делам национальностей и региональной политике. 10 февраля 1996 года назначен полпредом президента РФ в Госдуме. С 5 апреля 2004 года — полпред президента РФ в Совете федерации.
Заслуженный юрист Российской Федерации. Кандидат юридических наук (тема диссертации — «Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия президента РФ с Государственной думой Федерального собрания РФ в законотворческой сфере»). Награжден орденами «За заслуги перед Отечеством» III и IV степеней, орденом Почета.