Можно ли реформировать государство в государстве, пожирающее едва ли не четверть бюджета страны?
ЖКХ, ГДЕ МОЖНО ПОСАДИТЬ ВСЕХ
Оплата квартиры и коммунальных услуг была в России минимальной на протяжении долгих лет. Она не изменялась с 1928 года до конца 1980-х годов — 13 копеек за 1 кв. м общей полезной площади. Квартплата в бюджете советской семьи составляла в среднем 2% до 1990 года. Дотации государства составляли более 75% от всех средств, за счет которых обеспечивалась деятельность системы ЖКХ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства формально началась в 1992 году с принятия закона «Об основах федеральной жилищной политики». Намечен был переход отрасли на самоокупаемость, когда население станет целиком оплачивать все жилищно-коммунальные услуги, в течение пяти лет. Срок был выбран, исходя из прогноза, что с 1992 года в стране начнется экономический рост и доходы населения резко увеличатся. Прогноз не оправдался, и растущие тарифы на коммуналку оказались болезненными для большинства жильцов. Пришлось продлевать срок поэтапного перехода к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг с 5 до 10 лет, то есть до 2003 года.
На первом этапе реформы ЖКХ (1992 — 1996 гг.) главным стало стремление переложить издержки отрасли на плечи граждан. Доля оплаты населением жилищно-коммунальных услуг выросла в среднем с 2% в 1992 году до 28% в 1996-м, а в некоторых регионах и до 45 — 60%.
Основной пик преобразований в системе оплаты жилья и коммунальных услуг пришелся на 1995 год. Именно в этом году произошло падение реальных доходов населения: на 13% за год — только по официальным данным. У людей исчерпались какие-либо накопления. Это лишь укрепило негативное отношение россиян к реформе ЖКХ.
В момент приватизации наиболее доходных отраслей экономики, пополнявших бюджет государства, что вызывает и сегодня немало вопросов, обновленными структурами ЖКХ была полностью уничтожена инвентарная документация на здания и сооружения для удобства приватизации и долгосрочной аренды огромного переселенческого фонда, подготовленного в рамках программы реконструкции жилья массовых серий; подвалов и технических этажей; неоправданного списания средств на плановые и профилактические ремонты.
Вместе с инвентарной документацией уничтожались не только историография объекта, что не давало возможности определить восстановительную стоимость объектов и юридические права граждан и заинтересованных юридических лиц, но и «Журналы регистрации результатов периодических осмотров». Были отменены и другие важные документы, позволявшие отслеживать, как тратятся деньги.
На втором этапе реформы государством был введен оборотный налог, учитывающий все невозмещаемые потребности на содержание ЖКХ, объектов социального назначения и культуры, в размере 1,5 — 2,5% со всех оборотов в экономике страны. Деньги поступали в распоряжение местных властей, под чье управление были отнесены все предприятия, производящие услуги ЖКХ.
Интересно, что об этих средствах обычно предпочитают умалчивать. Куда деваются эти рубли и миллионы, кажется, никому не известно. Отсутствие любого контроля за тем, как тратятся деньги, позволило не только неоправданно увеличивать тарифы на ресурсы и услуги, но и бесконечно вводить новые статьи их оплаты.
Например, на территории Удмуртской Республики в это время вводится статья «Капитальный ремонт» — произвольные отчисления с квадратного метра общей площади жилья. Произвольный характер начислений определил и произвольный характер расходования средств по усмотрению ограниченного круга. В Ижевске на средства, собираемые со всего города в течение четырех лет, был отремонтирован по высшему классу лишь один пятиэтажный дом, расположенный в престижной части города. При этом с жильцами, не пожелавшими выселиться из приватизированных квартир на окраину города, в Ижевске просто непрерывно судились в период всей реконструкции. В городе начались скандалы и разоблачения, связанные с нежеланием жильцов отдавать свое жилье чиновникам. При этом заместитель руководителя горжилуправления признался, что на сумму ремонта можно было возвести три девятиэтажных жилых дома.
В концепции второго этапа предусматривались четыре основных направления реформы: — создание конкуренции среди тех, кто обслуживает и ремонтирует наши дома;
— повышение доли оплаты населением (вместе с развитием системы социальной защиты малоимущих категорий граждан);
— сбережение тепла, света и воды;
— изменение системы финансирования, управления и контроля; участие граждан в управлении жилищным фондом через создание товариществ собственников жилья.
Однако никакого контроля за выполнением заявленных задач со стороны государства не было и нет. Поэтому именно на втором этапе расходы на содержание ЖКХ достигли максимальных размеров.
На содержание ЖКХ сегодня расходуется от 30 — 35 до 50% местных бюджетов. Но есть города (в частности, Улан-Удэ), в которых на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства затрачивалось до 70% бюджета.
Перепродажа тепла — бизнес, имеющий рентабельность свыше 300%! Любая проверка выявит намеренное накручивание расходной части. Счетчиками тепла снабжены лишь 6,1% потребителей, а сам норматив потребления рассчитывается, исходя из каких-то мифических укрупненных показателей по отрасли. Каждый раз выплаты городских бюджетов энергетикам за поставку тепла и горячей воды вычерпывают до дна бюджеты городов. Из-за отключений тепла и света стали привычными локальные гуманитарные катастрофы на Камчатке, в Приморье, Карелии, на Урале.
В конечном счете от подобных способов «хозяйствования» страдает население. Ведь и поставщики ресурсов для ЖКХ — монополисты. Результаты аудитов в целом ряде городов показали, что затраты на предоставление таких услуг были произвольно завышены на 15 — 20%.
В то же время стоимость услуг для населения стала рассчитываться по произвольным нормам потребления на каждого человека вне зависимости от пола и возраста и ограничиваться лишь процентным отчислением с совокупного дохода семьи.
И именно никем не контролируемое ЖКХ приступает к успешной выдаче жилищных субсидий, открыв для этого дополнительные расчетные центры. В них выстраиваются огромные взволнованные очереди, поскольку сроки назначения субсидий ограничены. Таким образом, граждан поставили перед необходимостью отчета о доходах не только в налоговых инспекциях по месту жительства, но и в организации, занимающейся по договору найма эксплуатацией их жилья. В сущности, это стало возвратом к подушной подати, но только на совершенно новом, фискальном этапе. После декларирования личного дохода выделялась компенсация (льгота или субсидия).
В среднем по России получают эти жилищные субсидии 6% семей. (Это 2,6 млн человек.) Получение жилищных субсидий сопряжено с большими формальностями. Субсидии устанавливаются не по фактическим затратам семьи на оплату электроэнергии, расхода воды и тепла, а по нормативам на одного человека, один квадратный метр жилья и т.д. В итоге размер жилищной субсидии (в среднем примерно 60 — 65 руб. в месяц) оказывается небольшим по величине, и многие семьи считают его явно недостаточным.
Ведется социальное разделение лишь граждан-заявителей на предоставление жилищных субсидий (рабочий, студент, военнослужащий и т.п.), но нет учета и анализа состава их семей в реальности. За год субсидии населению на оплату жилья и коммунальных услуг составили 1,96 млрд руб., или 1% от полученных доходов в этой сфере. О степени доступности жилищных субсидий можно судить лишь по прямым социологическим опросам. Так, социологический опрос 634 многодетных матерей, проведенный в Санкт-Петербурге, выявил следующие результаты: еще несколько лет назад жилищные субсидии получала 191 семья, а 127 семьям в их получении было неправомерно отказано. Эти сведения значительно отличаются от официальных данных, согласно которым из 30 тыс. многодетных семей, проживавших в городе, жилищные субсидии выдавались 634 многодетным матерям, а еще 88 матерям в субсидиях было отказано.
Фискальный характер «оплаты услуг» и полная бесконтрольность не могли не отразиться в работе самой отрасли. Она все более стала напоминать государство в государстве, оставалось только обзавестись своей армией и милицией. Часть подразделений ЖКХ выступила с инициативой о возобновлении института управдомов. Этот знакомый по фильмам сталинской эпохи реликт имел бы лишь одно предназначение — выколачивание коммунальных платежей из задолжавших граждан.
Система управления ЖКХ превратила коммунальные службы в монополистов на местном уровне. Работники ЖКХ не заинтересованы в улучшении качества работ и практически не несут ни юридической, ни материальной ответственности за аварии, отключение подачи воды, тепла, энергии и т.д. Следует срочно разделить управление и хозяйствование в ЖКХ, иначе население и государство будут по-прежнему расплачиваться за все здесь происходящее.
|
Сама нынешняя фискальная идеология отрасли, ее рэкетирская функция в отношении как гражданского населения, так и государства неминуемо сказались и на внутрипроизводственных отношениях. Повсюду руководство ЖКХ принялось залезать в карман своих же подчиненных. По стране прокатились забастовки работников ЖКХ, которым перестали выплачивать зарплату. После огласки этих фактов районные прокуратуры были вынуждены повсеместно начать проверки. Тут же были выявлены огромные хищения не только в фонде заработной платы, но и в сметах на капитальный ремонт. По одному и тому же объекту необоснованные сметы закрывались по два-три раза. После проверок, закончившихся уголовными делами, «волнения» в ЖКХ тут же прекратились, зарплата стала выплачиваться регулярно в том же объеме. Но руководители отрасли из многих районов страны выступили в СМИ с заявлениями, что если «сажать кого-то, то надо посадить всех!». Так перед руководством страны, перед всем обществом встает вопрос: как можно реформировать отрасль, в которой при поверхностной плановой проверке можно «посадить всех»? И ведь это дотационная, бюджетная отрасль.
Правительство и отраслевое министерство смутно представляют, что же они в результате собираются реформировать? Структуру управляющих компаний, эксплуатирующих жилой фонд? Или структуру самого жилищно-коммунального хозяйства?
Для простого нанимателя и собственника жилья этот неясный подход выражается в резком повышении оплаты коммунальных услуг, в решительных заявлениях президента России о необходимости повышения вложений бюджетных средств именно в управляющие компании. То есть в структуру, которая сейчас на непрозрачных, непонятных условиях крайне неудачно управляет более чем четвертью бюджета государства (с учетом прямых платежей граждан), будут вложены еще более значительные средства!
Основное направление второго этапа реформирования предусматривает появление в отрасли конкуренции.
Однако конкурировать между собой могут только равноправные участники рынка. Затем вперед выйдет тот, кто сумеет при оптимальном качестве предложить доступную цену. Но ЖКХ по своей структуре в данный момент не является равноправным участником рынка жилищно-коммунальных услуг. Не может равноправный участник иметь одновременно лицензии на выполнение функций заказчика и подрядчика, т.е. соединять функции управления и хозяйствования, уничтожая тем самым все принципы и подходы контроля за деятельностью его подразделений; выполнять без всякой лицензии кредитно-финансовую деятельность, принимая на себя средства граждан без оказания услуг в требуемых объемах; иметь возможность отчуждения приватизированного жилья, принудительного выселения неплательщиков не на общих основаниях, предусмотренных соответствующими разделами ГК РФ, а по специальным законодательным актам.
В ходе противоречивых реформ в России были приватизированы многократно более сложные в управлении отрасли. Нефтяная и газовая промышленность имеют гораздо большую опасность для окружающей среды и населения. Но все это отдано на откуп частным лицам, регулирующим здесь ценообразование.
В то же время ЖКХ — изначально дотационная отрасль, упорно сохраняет свою государственную принадлежность, оказывая уже от имени государства неправомерное давление на все слои общества.
В расценки на оплату жилищно-коммунальных услуг входят, к примеру, услуги плотника, хотя ставки на эту должность в самом ГЖУ давно не имеется. Никто не видит необходимости оплачивать множество не оказываемых на самом деле услуг — например, стоимость лампочек в подъездах, которые давно устанавливаются самими жильцами. Но и оплачивать ежемесячно услуги сантехников, электриков, расходы на содержание эксплуатационных участков, зная, что вызванным специалистам все равно придется платить, а содержать все санитарные и электротехнические приборы за свой счет — это уже слишком, учитывая, что только в 2003 г. за услуги ЖКХ население внесло свыше 18% своих прямых доходов.
На рынке строительных услуг сейчас острая нехватка заказов именно на восстановление и ремонт инженерных коммуникаций. Почему? Просто эти средства расходуются втемную неконтролируемыми нынче структурами ЖКХ. Есть потребность и в заказах на ремонтные и строительно-монтажные работы. Однако и в этом случае собираемые со всех граждан средства расходуются самой отраслью. Если при минимальном контроле и частичной конкуренции сразу же экономится 35% всех затрат отрасли, то можно только догадываться, сколько же на самом деле будут стоить коммунальные услуги при ликвидации данной отрасли и передаче всех ее функций к дублирующим эти функции подразделениям и органам власти.
Ирина ДЕДЮХОВА
кандидат технических наук
доцент Ижевского государственного технического университета