Виды на визы
Год, прошедший с того времени, как Россия передала Евросоюзу проект соглашения об установлении безвизового режима, не приблизил Москву к желаемому результату. Страдающая от наплыва нелегальных мигрантов Европа сейчас еще меньше готова делать послабления для России, чем ранее. Максимум, на что может рассчитывать российская сторона, — это упрощение визового режима.
Обманутые надежды
От нынешнего саммита Россия-ЕС в Нижнем Новгороде ждали развязки интригующих и довольно интенсивных переговоров о безвизовом режиме, которые Москва и Брюссель вели целый год — с того дня, как на предыдущей встрече в Ростове-на-Дону еврочиновники получили от своих российских коллег проект соглашения об отмене виз. Никто не анонсировал, что на нижегородском форуме стороны провозгласят отмену виз для краткосрочных поездок. Однако чуть более чем за месяц до саммита и в Москве и в Брюсселе всерьез говорили о том, что 10 июня будет подписан документ, впервые четко определяющий, что именно должны сделать РФ и ЕС, чтобы приблизить отмену визового режима. В апреле переговорщики объявили о предварительном согласовании такого плана. «Мы попытались определить совместные шаги по возможному установлению безвизового режима. Я удовлетворен, поскольку мы нашли много общего», — излучал оптимизм гендиректор директората внутренних дел Еврокомиссии Стефано Мансервизи.
Его настрой разделял глава департамента общеевропейского сотрудничества МИД РФ Владимир Воронков, заявлявший, что сторонам осталось отредактировать текст достигнутых договоренностей, «чтобы он был приемлем и для РФ, и для ЕС». «Это новаторский документ, — объяснял российский дипломат. — Мы вместе (с Евросоюзом) определяем параметры, которые следует выполнить обеим сторонам. И ЕС, и РФ при разработке этих шагов и при разработке будущего соглашения о безвизовом режиме выступают как совершенно равноправные партнеры. Это новое как в практике ЕС, так и России, которая будет разрабатывать совместные шаги одновременно со всеми странами ЕС».
Документ, о котором шла речь, называется «Совместные шаги и вспомогательные меры по переходу к безвизовому режиму краткосрочных поездок граждан России и ЕС». Работа над ним стартовала прошлой зимой сразу после того, как ЕС оформил и передал Москве свои предложения по поводу того, что именно належит сделать России, чтобы отмена виз стала реальностью.
Подготовленные европейскими дипломатами предложения подразделялись на четыре блока. В первом российским властям было предложено поработать над обеспечением безопасности удостоверяющих личность документов, перей-дя на использование биометрических паспортов, а также сделать обычной практику информирования Интерпола об утерянных либо украденных паспортах. В блоке, касающемся борьбы с нелегальной миграцией и вопросов реадмиссии, говорится о совместном контроле на границах и управлении миграционными потоками, а также о политике предоставления убежища в соответствии с Женевской конвенцией 1951 года и нью-йоркским протоколом к ней. Там же указывается на необходимость формирования общего подхода к управлению границами и совместного контроля за пересекающими их людьми. Самый любопытный — третий раздел предложенного ЕС плана — называется «Общественный порядок и безопасность». В нем прописано усиление борьбы с организованной преступностью, терроризмом и коррупцией. России для более решительных антикоррупционных мер предложено наладить сотрудничество с европейскими правоохранительными и судебными органами, в идеале заключив соответствующие соглашения. В заключительном разделе плана «Международные отношения и фундаментальные права» речь идет о начале реализации антидискриминационной политики, предполагающей полный доступ граждан к получению документов, необходимых для поездок, а также создание условий для свободного перемещения людей в пределах страны проживания. По-видимому, здесь подразумевается упрощение внутрироссийских регистрационных процедур, которые сейчас вызывают много вопросов у ЕС.
После появления этого плана переговорный процесс пошел. И уже к апрелю стороны действительно наполнили европейские предложения содержанием и практически согласовали полный текст совместных шагов, основывающихся на вышеуказанных предложениях ЕС.
Этот документ и предстояло подписать в Нижнем Новгороде, причем именно это событие планировалось преподнести как главное достижение встречи Россия-ЕС на высшем уровне. Однако за две недели до саммита в Нижнем прежний оптимизм европейских чиновников внезапно иссяк. «Работа идет, но невозможно сказать, будет ли все готово к саммиту», — поделился прогнозом с газетой «Коммерсантъ» собеседник в еврокомиссии. Один из российских дипломатов, знакомый с ходом переговоров, высказался определенней: «Проект документа, в котором расписаны совместные шаги и вспомогательные меры, готов. Но его согласование между всеми странами —членами ЕС — процесс не быстрый. На это может понадобиться не менее месяца. Поэтому на саммите мы отчитаемся о проделанной работе и достижении принципиальной договоренности перед лидерами РФ и ЕС и, очевидно, получим предписание закончить все в кратчайшие сроки».
После этого стало ясно, что подписание «Совместных шагов и вспомогательных мер по переходу к безвизовому режиму краткосрочных поездок граждан России и ЕС» в Нижнем Новгороде, скорее всего, не состоится.
Долгая дорога к свободе передвижения
Подходы российских и европейских властей к проблеме безвизового режима отличались с самого начала. Москва с 2003 года, когда РФ и ЕС договорились изучить условия для безвизовых поездок в качестве долгосрочной перспективы, старалась ускорить решение этого вопроса. Самый высокий темп переговорам был задан в прошлом году, после того, как президент России Дмитрий Медведев заявил, что российская сторона готова отменить визы «хоть завтра». Вслед за заявлением произошла передача европейцам на ростовском саммите российского проекта «Соглашения об отмене визовых требований для граждан РФ и ЕС». Он был оформлен как уже достигнутая договоренность и предусматривал, что граждане одной стороны могут въезжать, выезжать, следовать транзитом и пребывать на территории другой стороны на основании действительных документов, удостоверяющих личность, без виз 90 дней в течение каждого периода в 180 дней начиная с даты первого въезда.
Решение Москвы вручить европейским парт-нерам уже готовый проект соглашения о безвизовом режиме оказалось для последних неожиданным и малоприятным. Европейские чиновники несколько месяцев отказывались официально комментировать этот документ.
В Евросоюзе изначально не разделяли российскую позицию ускоренного перехода к безвизовому режиму. Там жаловались на дискриминационные внутрироссийские правила контроля за приезжими. Чаще всего в ЕС сетовали на то, что иностранцы должны не только заполнять при пересечении российской границы миграционную карту, которая отсутствует как явление при въезде в страны ЕС, но и по прибытии вставать на миграционный учет.
Процедура учета и правда была громоздкой и вдобавок платной. В соответствии с ней сторона, принимающая иностранца, должна была в течение суток представить копию его паспорта, уведомление о его прибытии и миграционную карту в территориальный орган Федеральной миграционной службы (ФМС) или направить все это по почте, уплатив за услугу 180 руб. и госпошлину в размере 2 руб. за каждые сутки пребывания. Только после того, как ФМС, проставив необходимые отметки, вернет отрывную часть уведомления принявшей иностранца стороне, пребывание гостя в России считалось законным.
Между тем за последние полгода миграционные правила были существенно скорректированы. Помимо того, что была отменена госпошлина, вступили в силу два федеральных закона, направленных на совершенствование миграционного законодательства: закон от 23 декабря 2010 г. №385-ФЗ«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и закон от 20 марта 2011 г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон „О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Первый отменил обязанность принимающей стороны возвращать в территориальные органы ФМС России отрывную часть бланка уведомления. А в соответствии со вторым законом был увеличен срок освобождения иностранных граждан от постановки на учет по месту пребывания с трех до семи рабочих дней. Кроме того, отныне не подлежат привлечению к административной ответственности иностранные граждане и лица без гражданства, не поставленные на миграционный учет в течение всего срока легального нахождения на территории страны.
Как заявил „Ъ” глава ФМС, Константин Ромодановский, «таким образом, в настоящее время сложилась такая целостная система учета иностранных граждан, при которой полностью исключена возможность соприкосновения иностранного гражданина с органами местного самоуправления и с органами власти при постановке иностранцев на учет по месту пребывания (за исключением отдельных случаев, в соответствии с названным федеральным законом)». «Действующие нормы довольно просты и обеспечивают максимально комфортные условия для реализации иностранными гражданами своих прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации, и на сегодняшний день не требуют каких-либо изменений», — подчеркнул глава ФМС.
Помимо законодательной работы ведомство господина Ромодановского занимается усовершенствованием удостоверяющих личность документов, поскольку в соответствии с российско-европейскими договоренностями безвизовый режим, в случае если стороны к нему придут, будет касаться только обладателей биометрических паспортов. По словам руководителя ФМС, применяемые при производстве российских паспортов биометрические технологии базируются именно на исследованиях и рекомендациях IКАО и на стандартах Международной организации по стандартизации. Но, несмотря на это, ФМС планирует переходить к паспортам второго поколения. Для этого в Санкт-Петербурге создается пилотная зона, где будет проводиться эксперимент по внедрению биометрических паспортов, соответствующих еще более современным стандартам. Предполагается, что у паспортов, выдаваемых в рамках этого пилотного проекта, будет увеличена емкость чипа, в который будут закладываться данные об отпечатках пальцев, информация о радужной оболочке глаз и другое.
Впрочем, совершенствование российских миграционных правил вряд ли сильно ускорит достижение договоренности с ЕС о безвизовом режиме. Даже если документ о совместных шагах будет подписан в этом году, никто не прогнозирует, когда он может быть выполнен, чтобы стороны заключили соглашение об отмене виз для краткосрочных поездок.
Неподходящий момент
Другие причины, по которым установление безвизового режима между ЕС и Россией следует считать весьма отдаленной перспективой, с Россией никак не связаны. На этом пути существуют политические препятствия. Дело в том, что в Европейском союзе довольно широко распространено мнение, что визовые послабления должны допускаться прежде всего для тех стран, которые считают приоритетным курс на евроинтеграцию, а также для государств, входящих в программу ЕС «Восточное партнерство». Последняя распространяется на Белоруссию, Азербайджан, Армению, Грузию, Молдавию и Украину. Позицию, в соответствии с которой Евросоюзу прежде всего следует поощрять именно вышеперечисленные страны, отстаивают Польша, Латвия, Литва, Эстония и Румыния.
Но есть в ЕС и государства, которые в принципе прохладно относятся к планам отменять визы с кем бы то ни было. Прежде всего это Франция и Германия, страдающие от наплыва нелегальных мигрантов. В этом году хлынувший в Европу беспрецедентный поток нелегалов из стран Северной Африки привел к тому, что в ЕС всерьез задумались о введении пограничного контроля внутри шенгенской зоны, а также о приостановке действия безвизовых режимов с третьими странами.
Столь повышенное внимание к контролю на границах ЕС вряд ли сулит России хорошие новости. Тем более что Россия не только занимает лидерские позиции в списке стран, чьи граждане желают получить в ЕС убежище, но и входит в пятерку государств, исправно поставляющих в Евросоюз нелегальных иммигрантов.
В такой ситуации максимум, на что может рассчитывать Москва в ближайшее время, — это ослабление существующего визового режима, но никак не его полная отмена. С этой целью Россия и ЕС в прошлом месяце запустили диалог по миграции, который начат в дополнение к Постоянному совету партнерства РФ–ЕС по вопросам свободы, безопасности и правосудия. «В основе этого диалога лежит идея изучения феномена миграции, и в первую очередь тех вопросов, которые напрямую связаны с сотрудничеством России и ЕС, в том числе незаконная миграция, сближение позиций по вопросам трудовой миграции, адаптации и интеграции мигрантов, — пояснил необходимость такого диалога Константин Ромодановский. — По этим и другим аспектам миграции постоянно проводятся консультации, как на уровне экспертов, так и на уровне высших должностных лиц России и Европейского союза. Российская сторона настроена на оперативное и не забюрократизированное сотрудничество с европейскими партнерами. Как инициаторы этой работы мы вышли с инициативой провести первое заседание диалога по миграции уже в начале лета в Москве».
Параллельно с диалогом по миграции российские и европейские дипломаты сейчас работают над упрощением действующего с ЕС визового режима. С российской стороны этот процесс, идущий параллельно с переговорами по отмене виз, курирует консульский департамент МИД РФ. Причем российские дипломаты уверяют, что прогресс на этом направлении есть. К примеру, стороны уже практикуют выдачу долгосрочных виз — до пяти лет — отдельным категориям граждан, в частности спортсменам. А сейчас заняты модернизацией существующего между Россией и Евросоюзом соглашения об упрощении выдачи виз. Если дипломатам удастся договориться, то уже в ближайшее время может быть узаконена возможность краткосрочного безвизового пребывания (до 90 дней) для экипажей воздушных и морских судов, расширен перечень категорий граждан (имеющих право на краткосрочные безвизовые поездки) за счет тех, кому нужно плановое лечение, и их близких родственников, а также журналистов. Наконец европейские и российские переговорщики пытаются согласовать сокращение перечня документов, предоставляемых для получения виз для водителей, осуществляющих международные автоперевозки грузов, и для работников СМИ, а также расширить категории лиц, освобождаемых от взимания визовых сборов.
Та же, как о перспективном эксперименте по отмене виз, в МИД РФ говорят о серьезно продвинувшихся переговорах с Польшей о безвизовых поездках российских граждан, проживающих в Калининградской области России, в приграничные польские воеводства и наоборот — поляков в Калининградскую область. По словам собеседников „Ъ”, в российском внешнеполитическом ведомстве ключевым препятствием на этом направлении является согласование того, чтобы территория Польши, которая будет открыта для посещения россиянами, проживающими в Калининградской области, была сопоставима с территорией, которую в свою очередь планируется открыть для поляков. Дело в том, что, согласно внутренним нормам ЕС, малое приграничное передвижение не может осуществляться по территории дальше 30 км. И в Москве считают, что Евросоюзу здесь следовало бы проявить гибкость.
Не случайно глава МИД РФ Сергей Лавров после переговоров с коллегами из ФРГ и Польши Гидо Вестервелле и Радославом Сикорским, проходивших в Калининграде в двадцатых числах мая, заявил: «Единственным препятствием на пути скорейшего заключения договоренности о малом приграничном передвижении является абсолютно бюрократический подход, игнорирующий интересы двух стран, которых касается этот вопрос, а именно РФ и Польши. Надеюсь, что в Брюсселе возобладает здравый смысл. У нас есть все основания полагать, что вопрос разрешится через несколько месяцев».
Стремление главы российской дипломатии ускорить решение проблемы малого приграничного передвижения может быть связано с тем, что успех на калининградском направлении, в случае его достижения, стал бы дополнительным аргументом Москвы в пользу установления безвизового режима с ЕС в целом.