Правительство вчера приступило к обсуждению самой сложной части бюджета на 2011-2013 годы — вопросов финансирования социальной инфраструктуры. Именно ее в максимальной степени затронет реформа бюджетных учреждений в рамках федерального закона N 83, основные правила которой будут уточняться прямо в ходе разработки бюджета. Минфин же вчера начал информационную кампанию в поддержку реформы — очевидно, пик протестов против новых принципов бюджетирования социальной сферы придется на лето--осень 2010 года.
Вчера на своем заседании правительство начало обсуждение параметров бюджета на 2011 и 2012-2013 годы в части расходов на социальную сферу. Открывая совещание, премьер-министр Владимир Путин пояснил, что речь пойдет в первую очередь о здравоохранении, а также о "социальной и демографической политике". Напомним, на 2011 год помимо реформы системы обязательного медицинского страхования намечена и общая реформа бюджетных учреждений согласно федеральному закону N 83, предполагающему реформу бюджетной сферы. Наибольшие протесты она вызывает пока в другом секторе, образовательном,— в мае 2010 года прошла серия демонстраций работников образования против его реформирования. Основные принципы реформы, в том числе госзадания с целевыми субсидиями на их исполнение, создание казенных учреждений (КУ), отказ от субсидиарной ответственности бюджетных учреждений (БУ) с их учредителями (вступает в силу с 1 января 2011 года), касаются здравоохранения и социальной сферы.
Две реформы, наложенные друг на друга, делают особенно напряженным обсуждение "медицинской" части бюджета. Так, Владимир Путин категорически потребовал от региональных властей не сокращать на своем уровне и на уровне муниципалитетов финансирование здравоохранения на 2011 год, пользуясь ростом финансирования его по линии федерального фонда ОМС (2% от страхового тарифа обязательного медстрахования будут потрачены в 2011-2012 годах на программу модернизации региональной сети учреждений здравоохранения). Итоги совещания оглашены не были, премьер-министр по окончании его заявил лишь, что целевые показатели развития здравоохранения на 2011-2013 годы, то есть, по сути, базовые ориентиры для всех целевых показателей, закладываемых в параметры госзаданий, будет определяться не в Белом доме, а в Кремле. По словам Владимира Путина, их утвердят на заседании президиума президентского совета по нацпроектам. Хотя целевых ориентиров еще нет, а ответственность за них уже де-факто переложена на президентский совет, совещание в Белом доме вчера уже обсуждало финансовое обеспечение этих показателей.
Проблемы с реализацией в здравоохранении двух реформ, скорее всего, возникнут еще до вступления в силу основных положений закона N 83. Дело в том, что основную подготовку к реализации "бюджетной" реформы в целом и регионам, и самим бюджетным учреждениям придется, согласно подписанному еще 15 марта постановлению правительства о графике мероприятий по этому поводу, вести летом--осенью 2010 года. Вчера Минфин опубликовал уточненный список законодательных актов регионов и муниципалитетов, которые необходимо принять для реализации закона N 83,— фактически до конца 2010 года им придется создать всю законодательную базу по новым механизмам реформы.
Кроме того, вчера же Минфин начал информационную кампанию по поддержке реформы — на сайте министерства опубликован ряд материалов по ее проведению и презентация "Мифы и реальность о федеральном законе N 83", в которых финансовое ведомство дает свои ответы на наиболее популярные тезисы противников реформы БУ. Исходя из текста презентации, основные претензии к Минфину предъявляют регионы и муниципалитеты, опасающиеся роста самостоятельности БУ и проблем с их федеральным финансированием. Минфин прямо выдвигает лозунг, предписывающий учредителю БУ в отношении его руководителя "за просроченную кредиторскую задолженность — увольнение, за убыток — взыскание в размере убытка".
Отметим, в других материалах Минфин демонстрирует регионам и муниципалитетам возможность "ухода" от реформы — перевод бюджетных учреждений в казенные до ее начала. Однако, напомним, КУ, сохраняющие сметный принцип финансирования, законом N 83 обязываются перечислять в бюджет все доходы от их деятельности. Кроме того, список старых и новых казенных учреждений на федеральном уровне будет утвержден до 1 октября (первые списки будущих федеральных БУ и КУ должны появиться в Белом доме до 15 июня), а на региональном и муниципальном — до 1 декабря 2010 года.
Реформа на трех уровнях бюджетной системы, как предполагается, будет в значительной степени синхронизирована — к сентябрю 2010 года, то есть еще до завершения верстки бюджета в Белом доме, должны быть определены в том числе базовые параметры, лежащие в основе "стартового размера" обязательных субсидий по выполнению госзаданий. Между тем перечни имущества БУ, на которое не может быть обращено взыскание по долгам БУ, равно как и недвижимости, будут на всех уровнях составлены не ранее середины 2011 года, несмотря на то что формально с 1 января БУ, которое не может быть обанкрочено, несет полную ответственность по своим обязательствам.
Реформирование системы ОМС в здравоохранении, остающемся существенной статьей расходов для региональных бюджетов, де-факто лишит региональных финансистов летних отпусков. Впрочем, ни одна из реформ уже не может де-факто быть отменена, в случае со здравоохранением они явно увязаны друг с другом. Очевидно, несмотря на предусмотренный законом N 83 "переходный период", число претензий к финансированию здравоохранения, в первую очередь со стороны регионов и муниципалитетов, будет быстро расти и достигнет пика к началу осени 2010 года. Тем более что к тому моменту к регионам могут присоединиться и недовольные реформой ОМС.