Актуальная тема - экономический курс

Бюджетное троеборье

       В этом году впервые в российской истории принятие бюджета и предвыборная кампания почти совпадут по срокам. И очень похоже на то, что правительство всерьез опасается этой новой и совершенно непривычной для себя ситуации. По большому счету, ему все равно с кем иметь дело — с этим составом парламента или со следующим, лишь бы с каким-нибудь одним. Перспектива же бюджетных прений и с V, и с VI Государственными думами представляется правительству воистину ужасной.
       
       ЭПИГРАФ Государственные расходы не имеют разумного обоснования, а всего лишь стремятся превзойти доходы.
Сирил Паркинсон
       
       19 июля Виктор Черномырдин беспрецедентно рано для постсоветской России (почти за шесть месяцев до начала финансового года) представит нижней палате парламента проект федерального бюджета. Это будет означать, что подавляющее большинство официальных рычагов влияния на бюджетный процесс перейдет из рук правительства в руки парламентариев. Но у тех и у других остается множество неформальных путей изменения проекта во время его долгого пути через три чтения в нижней палате Федерального собрания.
       Бюджетный процесс в России начинается точно так же, как и в любой другой стране мира. Мало кто сейчас помнит, но у нас даже есть специальный закон, скрупулезно описывающий все бюджетные процедуры, на которые теоретически отведено полтора года. Сейчас, правда, начинается работа по созданию новой редакции закона о бюджетном процессе, но, по признанию первого замминистра финансов Владимира Петрова, это делается для бюджета 1997 года. Уже сейчас разработчики нацеливаются на так называемую французскую модель — полугодовой срок разработки бюджета и "встроенный механизм страхования от возможных парламентских кризисов".
       Итак, бюджетный процесс по-русски мало чем отличается от, скажем английского, который описывал Паркинсон. Министерские подразделения, получив от министров задание подготовить бюджетные проектировки, оценивают свои потребности и к общей запрашиваемой сумме добавляют на всякий случай 10% (полагая, что глава министерства их все равно вычеркнет). Однако главы министерств не особенно вдаются в детали и ничего не вычеркивают, а просто сводят все предложения сотрудников воедино, добавляя к итоговой сумме еще 10% (мол, министр финансов все дополнительные запросы обязательно урежет). Однако министр финансов тоже ничего не вычеркивает, а всего лишь суммирует требования всех министерств и представляет бюджет в парламент. Парламентарии же вообще не могут ничего понять из-за крайне запутанной системы бюджетной классификации и после беспредметных споров утверждают бюджет.
       Но все же национальная специфика присутствует. В первую очередь к ней можно отнести сверх всякого разумного предела завышенные бюджетные заявки — сотрудники бюджетного департамента вполне могут не читая сократить их вдвое и только после этого приступать к детальному анализу.
       
-------------------------------------------------------
       Процесс рассмотрения бюджета всегда сопровождается массой комментариев экономического, политического или вовсе спекулятивного толка на тему "кто проиграл (выиграл) очередную бюджетную гонку". Разумеется, вычислять очки потерянные (приобретенные) той или иной группой давления на разных стадиях подготовки бюджета можно по-разному: по изменению удельного веса в ВВП, в расходах, в конце концов и по абсолютным цифрам. Сейчас на финише первого этапа бюджетного троеборья (Минфин-правительство в целом-парламент) можно подвести предварительные итоги, соотнеся первоначальные заявки по укрупненным разделам бюджета с направляемым в Белый дом вариантом расходных статей. Мы, конечно же, отдаем себе отчет в том, что сравнение "минфиновского" бюджета с первоначальными заявками не совсем корректно — как правило эти цифры берутся едва ли не с потолка — но за отправную точку рейтинга лоббистов их принять все же можно.
       "Лоббистом #1" безусловно стал недавно созданный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства — его первоначальная заявка (раздел "Развитие рыночной инфраструктуры") была увеличена ровно в 3 раза. Самое же сокрушительное фиаско потерпели представители "электронно-транспортного лобби" ("Транспорт, связь и информатика") — их бюджетная заявка была сокращена в 17,82 (!) раза. Коэффициенты сокращения заявок по остальным разделам находятся в пределах 2-3 при том, что в целом по бюджету заявки были сокращены в 2,21 раза. Из традиционной "супертройки" российских лоббистов (аграрии, армия и ТЭК) в наибольшей степени пострадавшим может себя чувствовать сельское хозяйство и рыболовство  — простодушные крестьяне переоценили возможности бюджета в 6,12 раза. Военные же запросили в 3,39 раза больше, чем им согласен выделить Минфин, а промышленность, энергетика и строительство оказались самыми благоразумными  — их запросы сократили "всего" в 2,34 раза. Самой меткой в оценке возможностей федерального бюджета оказалась бывшая гражданская оборона — Министерство по чрезвычайным ситуациям ошиблось всего на 12%.
--------------------------------------------------------
       
       Суммарная бюджетная заявка на следующий год составила 972,6 трлн рублей, при том что объем ВВП прогнозируется на уровне 2100 трлн рублей. Строго говоря, российский Минфин уже приобрел некоторый опыт противодействия валу бюджетных заявок министерств. В этом году таким фильтром стала специально созданная межведомственная комиссия, которой за семь туров согласований удалось свести сумму расходов к приемлемой величине. Впрочем, далось это не без жертв — в промежутке между шестым и седьмым туром члены комиссии пришли к выводу, что без повышения ставки налога на добавленную стоимость невозможно полностью профинансировать расходы. В итоге же было предложено установить ставку НДС в размере 21% вместо существующих 20%. Напомним, что отмена 1,5% спецналога была одной из составляющих объявленной правительством налоговой реформы. Более того, Минфин для компенсации выпадающих доходов бюджета предлагает применять со следующего года единый для всех предприятий метод отражения выручки от реализации по мере отгрузки товаров. Для промышленности, задыхающейся в кризисе неплатежей, это означает еще большее его углубление. Однако эти изменения позволят получить дополнительные доходы в бюджет в размере 26,3 трлн рублей.
       "Нулевой" цикл российского бюджета заканчивается в момент передачи его проекта на официальное рассмотрение правительства. Естественно, что изменение базовых параметров бюджета на правительственном этапе вряд ли возможно — это будет означать возврат на несколько месяцев назад, и по своей воле правительство на это ни в коем случае не пойдет. Что же касается частных договоренностей, то джентльменов во время распределения денег нет — не нужно быть провидцем, чтобы предсказать ожесточенные дискуссии во время бюджетного заседания правительства. В ход пойдут любые аргументы — от обвинений в узурпации (они в этом году могут быть предъявлены, например, Министерству экономики, стремящемуся поставить под контроль выделение любых денег промышленности) до подрыва национальной безопасности. Впрочем, этот этап бюджетного процесса самый короткий: в этом году он, судя по всему, займет всего четыре дня.
       Выступление премьер-министра в Государственной думе станет лишь своеобразным разрезанием ленточки на третьем, заключительном этапе процесса создания бюджета. По сути правительство начало к нему готовиться намного раньше — стараниями правительства Госдума уже утвердила порядок рассмотрения бюджета-96. Он, в отличие от прошлогоднего, предусматривает три вместо четырех чтений бюджета. Кроме того, во время парламентских слушаний подготовкой бюджета будет заниматься специально созданная из представителей всех фракций комиссия. Закон предполагает, что первое чтение бюджет должен пройти к 10 октября, а уже в ноябре Госдума должна завершить работу над бюджетом 1996 года.
       С официальной трактовкой такой спешки трудно не согласиться — цивилизованной стране действительно неприлично начинать год без утвержденного бюджета. Однако в данном случае гораздо важнее другое. Впервые в российской истории парламентская часть бюджетного процесса почти совпадает по срокам с предвыборной кампанией. Насколько снизится степень "управляемости" парламентом в это время? Насколько больше будет "диких" поправок к расходным статьям бюджета? Сколь сильно будут подлавливать правительство экономически подкованные депутаты на концептуальных идеях (вроде принципиального изменения системы налогообложения или применимости рекомендаций МВФ для России)? Как нейтрализовать министров-коллаборационистов, не нашедших "понимания" у себя в правительстве и действующих через парламент (активно циркулирующие слухи о создании специальной комиссии по "отлову" не в меру энергичных членов правительства лишь подчеркивают серьезность этой проблемы)? Точные ответы на эти вопросы сейчас не даст никто. А если, не дай Бог, нынешняя Дума успеет пройти только часть пути, например, приняв бюджет только в первом чтении? Свести к общему знаменателю интересы 900 депутатов и еще более многочисленного правительства невозможно не только в России.
       
Таблица 1
       Проект постатейного распределения бюджетных средств в 1996 году (млрд рублей)
       

Раздел бюджета	Заявка на 1996 год	Проект на 1996 год	Удельный вес в ВВП (%)		Удельный вес в объеме расходов (%)
			1995	1996	1995 (план)	1996
Государственное управление	22508	8068.8	0.3	0.4	1.8	1.8
Международная деятельность	49922.9	33942.1	1.3	1.6	8.5	7.7
Национальная оборона	259573.0	76477.9	3.2	3.6	20.5	17.4
Правоохранительная деятельность и	83465.6	38774.8	1.1	1.8	6.9	8.8
обеспечение безопасности
Фундаментальные исследования и	16053.1	8825.3	0.4	0.4	2.6	2.0
содействие научно-техническому
прогрессу
Промышленность, энергетика и	100619.4	43004	2.0	2.0	12.6	9.8
строительство
Сельское хозяйство и рыболовство	48379.6	7.9	0.6	0.4	3.8	2.2
Охрана окружающей среды и	3749.9	2061.3	0.1	0.1	0.6	0.5
природных ресурсов,
гидрометеорология, картография и
геодезия
Транспорт, связь и информатика	16859.0	946.3	< 0.1	0.05	0.2	0.2
Развитие рыночной инфраструктуры	235.0	707.0		-	-	-
Предупреждение и ликвидация	8204.3	7349.7	0.2	0.3	1.0	1.7
последствий стихийных бедствий и
чрезвычайных происшествий
Образование	38846.8	14951.7	0.6	0.7	3.8	3.4
Культура и искусство	5524.8	2085.8	0.1	0.1	0.6	0.5
Средства массовой информации	5058.0	2205.1	0.1	0.1	0.7	0.5
Здравоохранение и физическая	27972.2	7360.8	0.3	0.4	1.8	1.7
культура
Социальная политика	29030.5	14200.6	0.3	0.7	1.8	3.2
Обслуживание государственного	68352.5	58163.3	1.5	2.8	9.2	13.2
долга
Пополнение государственных запасов	24963.0	11400.0	0.6	0.5	4.1	2.6
и резервов
Прочие расходы	127204.1	87562.9	2.3	4.2	14.6	19.9
Расходы целевых бюджетных фондов	36059.3	12849.3	0.8	0.6	4.8	2.9
Всего расходов	972581.4	440080.0	15.7	20.9	100	100

       
       
       Удельный вес бюджетных статей ВВП 1995 года рассчитан исходя из его откорректированной величины — 1580 трлн руб. Удельный вес в ВВП 1996 года рассчитан исходя из его прогнозируемого объема в 2100 трлн руб.
       
Таблица 2
       Структура прогнозируемых доходов федерального бюджета в 1996 году
       

Источники доходов	Ожидаемое поступление в 1995 году		Прогноз на 1996 г. в действующих условиях		Проект с учетом изменения законодательства
	Сумма (млрд рублей)	Удельный вес в общих доходах	Сумма (трлн рублей)	Удельный вес в общих доходах	Сумма (млрд рублей)	Удельный вес в общих доходах
Налог на прибыль	44.9	20.6	50.5	16.5	63.8	18.7
Подоходный налог с физических	3.5	1.6	4.5	1.5	4.6	1.3
лиц
Платежи за природные ресурсы	4.0	1.8	6.3	2.1	6.8	2.0
Лицензионный сбор за	1.5	0.7	3.5	1.2	3.5	1.0
производство и реализацию
алкогольной продукции
Налог на добавленную стоимость	78.9	36.2	121.7	39.8	148.6	43.5
Акцизы	17.1	7.8	35.2	11.5	42.1	12.3
Специальный налог	8.1	3.7	8.7	2.8	1.2	0.3
Экспортно-импортные пошлины	28.0	12.8	39.1	12.8	31.4	9.2
Другие доходы, платежи и сборы	30.6	14.0	34.9	11.4	38.5	11.3
Всего доходов	218.3	100	305.7	100	341.5	100

       
       
Таблица 3
       Рекомендации Международного валютного фонда по изменению налоговой политики российского правительства
       

Основные рекомендации	Эффект от реализации рекомендаций в 1996 году
	млрд рублей			%ВВП
	Федеральный бюджет	Местные бюджеты	Консолиди рованный бюджет	Федеральный бюджет	Местные бюджеты	Консолиди рованный бюджет
Отменить льготную ставку НДС	2339	1315	3654	0.1	0.1	0.2
Полная и немедленная компенсация	-3951	-1422	-5373	-0.2	-0.1	-0.3
расходов на завершенное строительство
Отмена других освобождений от НДС	1024	576	1600	0.
0.0	0.0	0.1
Отменить льготы по уплате акцизных	12493	-	12493	0.6	0.0	0.6
сборов при импорте
Увеличить ставку акциза на алкоголь	1067	1067	2134	0.1	0.1	0.1
Увеличить ставку акциза на табак	148	148	296	0.0	0.0	0.0
Увеличить акциз на автомобили и ввести	2.103	-	2103	0.1	0.0	0.1
дорожный налог
Увеличить акциз на бензин	597	597	1194	0.0	0.0	0.1
Увеличить федеральную ставку налога на	11338	-	11338	0.5	0.0	0.5
прибыль до 17%
Отменить вычеты на перечисления во	19123	12165	31288	0.9	0.6	1.5
внебюджетные отраслевые фонды
Ввести удержание 3% на процентный доход	-	-	-	-	-	-
Отменить вычеты по подоходному налогу	48	434	482	0.0	0.0	0.0
из пенситонных перечсислений
Изменить шкалу ставки подоходного	1592	14326	15918	0.1	0.7	0.8
налога
Увеличить долю федерального бюджета в	10257	-10257	0	0.5	-0.5	0.0
подоходном налоге до 30%
Отменить обратную силу изменения ставок	116	386	502	0.0	0.0	0.0
В 5 раз увеличить ставку налога на	363	1237	1600	0.0	0.1	0.1
землю
Увеличить среднюю долю федерального	546	-546	0.0	0.0	-0.0	0.0
бюджета в налоге на землю до 50%
Всего	47865	20026	67891	2.3	1.0	3.2