На прошлой неделе президент России наложил вето на закон "О внесении изменений и дополнений в Законы РСФСР 'О Центральном банке РСФСР (Банке России)' и 'О банках и банковской деятельности в РСФСР'", принятый парламентом в конце июля во втором чтении. Письмо с обоснованием такого решения было направлено в Верховный Совет. В нем президент предлагает депутатам вновь вернуться к рассмотрению отвергнутых президентских поправок и дополнить закон новыми. Кроме того, в своем письме к парламентариям президент указал на то, что постановление о введении в действие поправок к банковскому законодательству вступило в противоречие с другими законами и нормативными актами России.
Наблюдатели отмечают, что это последний шанс Бориса Ельцина внести свои поправки в закон: согласно существующей процедуре, после повторного рассмотрения закона парламентом президент будет вынужден его подписать в трехдневный срок, после чего закон вступит в силу.
О тонкости формулировок
Борис Ельцин воспользовался своим конституционным правом и вернул закон депутатам для повторного рассмотрения. В тексте письма (от 16 августа, #Пр-1304), направленного президентом в Верховный Совет, не оставлено без внимания и скандально известное постановление ВС о введении закона в действие, согласно которому с 1 января 1994 года все иностранные банки, а также совместные банки, образованные с участием иностранного капитала на территории России, по крайней мере на два года теряют право работать с российскими резидентами. Подобные ограничения, пишет в письме президент, вступают в противоречие с действующим законом "Об иностранных инвестициях в РСФСР". Ограничения же по рублевым операциям для иностранных участников противоречат и закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Член планово-бюджетной комиссии парламента Георгий Задонский заявил корреспонденту Ъ, что он не согласен с рядом положений постановления ВС, поскольку предложенный ВС порядок деятельности совместных и иностранных банков на территории страны не согласуется с общепринятыми правилами деловой этики: из текста постановления прямо вытекает возможность принятия санкций против уже действующих банков. По мнению же экспертов Ъ, гораздо сильнее этических юридические аргументы. Ведь многие банки, к примеру, совместный Международный московский банк, создавались в расчете не на один год работы и в строгом соответствии с нормами действующего российского законодательства.
Вместе с тем эксперты Ъ отмечают поистине виртуозную работу юристов, отрабатывавших текст постановления. В нем неоднократно повторяется формулировка, касающаяся ограничений для совместных банков, "образованных с участием иностранного капитала" (и долей в уставном капитале более 50%). То есть если коммерческий банк создавался российскими резидентами, а затем его акции были проданы иностранным участникам (хоть на 80% в совокупности), такой совместный банк с увесистым контрольным пакетом акций в руках иностранных участников под действие ограничений уже не подпадает. Иными словами, с 1994 года ЦБ лишается права выдавать лицензии на операции в рублях иностранным банкам, однако такое право можно купить у российского комбанка вместе с его акциями. Другого варианта работы с российскими клиентами у иностранных банков в этом случае не остается: на создание дочерних банков со следующего года введен мораторий, действующие переводятся в офшорный режим, и иметь лицензии на рублевые операции нерезидентам запрещается. Надо полагать, этот вариант недешево обойдется иностранному инвестору: свои акции российские банки будут предлагать им по достойной цене.
Следует отметить, что Центральный банк пока не спешит реагировать на законотворчество депутатов. Пару недель назад он выдал очередную генеральную лицензию совместному иностранному дочернему банку, учрежденному немецким Dresdner Bank и французским BNP. Правда, решение Совета директоров ЦБ по этому поводу было принято раньше, чем постановление ВС; кроме того, формально до конца 1993 года ЦБ имеет право продолжать выдачу лицензий, поскольку перевод иностранных банков в офшорный режим, как уже отмечалось, может начаться лишь со следующего года.
Чего хочет президент
В своем письме в Верховный Совет президент, касаясь закона о Центральном банке РФ, предлагает целиком отказаться от устава ЦБ "как от совершенно излишнего нормативного акта, регулирующего его деятельность помимо Закона...". Если же законодатели на такое изъятие не согласятся, можно было бы, считает президент, обойтись компромиссной мерой — представлять устав на утверждение ВС. Особое внимание в замечаниях президента к принятому тексту закона о ЦБ уделяется вопросу назначения и отстранения от должности председателя банка по представлению президента. При рассмотрении во втором чтении депутаты учли вторую часть президентской поправки — об отставке председателя. Назначение же главы ЦБ депутаты оставили за собой — с чем президент не смирился.
"Грубым нарушением основополагающих положений Закона РСФСР 'О собственности в РСФСР'" называет президент право Банка России, "не выясняя мнения акционеров (собственников), назначать на период финансового оздоровления банка или кредитного учреждения временную администрацию по управлению... из числа сотрудников Банка России или уполномоченных им лиц". (По принятому парламентариями закону, прежде чем отозвать лицензию, ЦБ должен попытаться провести ряд оздоровительных мероприятий в разоряющемся финансовом учреждении. Принудительная замена руководства — в их числе.) Действительно, ориентируясь на закон о банкротстве, можно предположить, что подобные меры являются уместными после отзыва лицензии банка в судебном порядке. Однако ЦБ вправе закрыть коммерческий банк самостоятельно. Возражения, сходные с президентскими, приводил на слушаниях в парламенте глава коммерческого банка "Империал" Сергей Родионов, призывая ЦБ решать судьбу ликвидируемого финансового учреждения цивилизованно.
Президентская экспертиза нашла и другие слабые места в законе о ЦБ. Болезненные вопросы, связанные с процедурой банкротств коммерческих банков, пока покрыты туманом неизвестности. Неясно, кто должен входить в ликвидационную комиссию, как и в каком порядке осуществляется перевод клиентов в другие банки, что делать с положительными остатками средств на их счетах, в какой срок проштрафившийся банк может обратиться за повторным получением лицензии. В своем письме президент предлагает дополнить текст одной из статей закона нормой, по которой Банку России "при отзыве лицензии следует вернуть в месячный срок соответствующему банку или кредитному учреждению зарезервированные ими привлеченные средства для осуществления расчетов по их обязательствам".
Кроме того, в письме президента содержатся возражения против права ЦБ по своему усмотрению привлекать для проверки финансовой отчетности комбанков аудиторские фирмы, поскольку принятый парламентом закон об аудите утверждает строго "договорный характер отношений между аудиторами и проверяемыми организациями".
Еще одно требование президента — исключить из закона статью, позволяющую Центробанку "непосредственно" производить обслуживание органов исполнительной власти РФ, органов госбезопасности и воинских частей. По признанию разработчиков из планово-бюджетной комиссии ВС, осознавая некое противоречие в законе (ЦБ не должен обслуживать клиентов — это противоречит основам двухуровневой банковской системы), они не решились "усилить" какой-либо из российских коммерческих банков обслуживанием таких серьезных клиентов, как Минобороны, Комитет госбезопасности и т. п. Так что рассчитывать на принятие этой поправки президенту, судя по всему, не приходится.
Отнюдь не техническим моментом эксперты президента называют одно из положений закона, согласно которому Банк России разрабатывает Основные направления кредитно-денежной политики не совместно, а во взаимодействии с правительством РФ. По мнению аналитиков из президентской команды, это позволит ЦБ трактовать эту норму как простое ознакомление правительства с этим документом государственной значимости.
Ряд существенных изменений президент предлагает внести в закон "О банках и банковской деятельности". Так, он считает целесообразным еще резче обозначить в статьях закона разницу между бесприбыльными банковскими ассоциациями и банковскими холдингами, созданными с целью получению прибыли. Для этого в текст внесена поправка об обязательной регистрации банковских холдингов в Госкомитете РФ по антимонопольной политике. Такой нормы нынешняя редакция закона не предусматривает.
Кроме того, в тексте закона "О банках и банковской деятельности" президент предлагает расширить перечень органов, имеющих право требовать от банков документации или отчетности. К вышестоящим органам, судам, органам арбитража и предварительного следствия, органам налоговой службы и таможенного контроля добавляются органы прокуратуры, федерального казначейства и налоговой полиции.
Обращает на себя внимание утверждение президента о недопустимости принятого парламентариями порядка наложения ареста на денежные средства и имущество банков "следственными органами при наличии санкции прокурора соответствующего уровня". Пока такого рода полномочия имеют лишь органы предварительного следствия, а иное может быть достигнуто при корректировке специальных норм уголовно-процессуального кодекса.
Парламент не имеет жестких ограничений по срокам, в которые ему надлежит пересмотреть закон, но тщательная проработка президентской стороной всех статей банковского законодательства оставляет надежду на то, что после третьего чтения оно будет иметь более приемлемый вид.
ЕЛЕНА Ъ-МАКОВСКАЯ