Никак не объединяющиеся нации

Центром мировой дипломатии вновь становится Нью-Йорк: на Неделю высокого уровня 79-й сессии Генеральной ассамблеи ООН съезжаются десятки лидеров государств и правительств. Каждый из них будет говорить о своем, о наболевшем. Но едва ли не во всех выступлениях будут звучать слова о неэффективности ООН (в особенности Совета Безопасности) в современном мире и необходимости реформ. Правда, подобные речи сопровождали ООН на всем протяжении истории всемирной организации, созданной в 1945 году. «Ъ» попытался понять, почему все попытки усовершенствовать ООН заканчиваются провалом и можно ли с этим что-то сделать.

Выступая в феврале нынешнего года с программной речью о приоритетах своей работы, генсек ООН Антониу Гутерриш произнес немало слов о необходимости реформ. По его словам, Совет Безопасности, на который возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности, зашел в тупик из-за геополитических разногласий. «Это не первый случай раскола в совете, но худший. Сегодняшняя неспособность совета функционировать — глубже и опаснее (чем когда-либо ранее.— “Ъ”)»,— отметил генсек. И очертил контуры возможной реформы: в Совбезе должно быть представлено больше регионов мира, а сам он должен иметь возможность принимать решения и реализовывать их. Впрочем, как именно этого можно было бы добиться, Антониу Гутерриш не сообщил.

Как отмечал Антониу Гутерриш в июньском интервью агентству ТАСС, именно во время его пребывания на посту генсека «произошло признание» того факта, что реформировать Совбез абсолютно необходимо. «Совет Безопасности был сформирован после Второй мировой войны. И, к примеру, Европа является относительно небольшим континентом, однако 6 из 15 членов Совета Безопасности сейчас — это европейские государства. Очевидно, что в Совете Безопасности должно быть больше развивающихся стран»,— заявил он.

12 августа в Совете Безопасности прошло заседание, полностью посвященное необходимости расширения представительства африканских стран. «Африка четко и убедительно сформулировала видение и обозначила модель реформы, которая обеспечила бы справедливое представительство и значимое участие континента в Совбезе ООН. Африка требует для себя два места постоянных членов, а также дополнительно два места непостоянных членов»,— заявил председательствовавший на встрече президент Сьерра-Леоне Джулиус Маада Био. Кроме того, он выступил за упразднение права вето. По словам президента, такая реформа станет «исправлением исторической несправедливости».

Подобного требуют для себя далеко не только страны Африки.

«Мы там (в числе постоянных членов Совбеза.— “Ъ”) будем. Я на 100% уверен, что мы там будем. Но, скажу вам честно, мы не попадем туда с легкостью, потому что в мире очень много соперничества»,— говорил в феврале текущего года глава МИД Индии Субраманьям Джайшанкар. А в августе он же призывал перейти наконец от разговоров к действиям: «позволить каждому выдвинуть свою идею (реформирования всемирной организации.— “Ъ”), а затем предоставить членам ООН возможность сделать выбор».

Нехватки идей нет уже сейчас. А призывы к переменам раздаются со всех континентов. Вот только, говоря о возникшем признании факта необходимости реформы, Антониу Гутерриш несколько лукавит: столь же громко о необходимости кардинальных переменах говорили даже не годы, а десятилетия назад. А Совбез и ныне там.

Структура Совбеза и всей Организации Объединенных Наций постепенно вырисовывалась в ходе серии встреч и переговоров в первой половине 1940-х годов. Так, в Декларации четырех государств — СССР, США, Великобритании и Китая — по вопросу о всеобщей безопасности от 30 октября 1943 года ставилась цель «учреждения в возможно короткий срок всеобщей международной организации для поддержания международного мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств».

На Тегеранской конференции (28 ноября—1 декабря 1943 года) с участием лидеров СССР, США и Великобритании обсуждались контуры послевоенного устройства. Так, Иосиф Сталин изначально предлагал создать две организации (одну — для Европы, другую — дальневосточную или мировую). Премьер Британии Уинстон Черчилль — сразу три (европейскую, азиатскую и американскую). А президент США Франклин Делано Рузвельт продвигал идею организации, состоящей из трех составных частей: рекомендательного органа с участием всех членов Объединенных Наций (то есть участников антигитлеровской коалиции), исполнительного комитета по невоенным вопросам (в составе СССР, США, Великобритании, Китая, двух европейских стран, одной латиноамериканской страны, одной страны Среднего Востока и одного из британских доминионов) и — главное — комитета по сохранению мира (СССР, США, Великобритания и Китай).

Участники Думбартон-Окской конференции (21 августа—7 октября 1944 года) выработали проект «Предложения относительно создания всеобщей Международной организации безопасности», заложив фундамент ООН. В частности, были определены основные полномочия Генеральной ассамблеи и Совета Безопасности. «Надо было создать такую конструкцию новой организации, которую не разъела бы ржавчина политической борьбы»,— отмечал Андрей Громыко (в 1943–1946 годах — советский посол в Вашингтоне, в 1946–1948 годах — постпред СССР при ООН, в 1957–1985 годах — министр иностранных дел СССР).

На Ялтинской конференции (4–11 февраля 1945 года) три лидера — Сталин, Рузвельт и Черчилль — договорились о том, что решения Совета Безопасности по всем вопросам, за исключением процедурных, будут приниматься голосами 7 членов совета из 11, включая совпадающие голоса всех 5 постоянных членов. То есть было согласовано право вето. «Когда мы вступали в члены ООН, на праве накладывать вето настаивал Сталин, потому что нас могли легко переиграть большинством голосов страны, выступающие против политики СССР»,— рассказывал Анатолий Добрынин, в 1962–1986 годах посол СССР в США.

После этого 25 апреля того же года в Сан-Франциско состоялась конференция Объединенных Наций, целью которой было завершение подготовки Устава ООН. К тому моменту Франклина Делано Рузвельта сменил Гарри Трумен, и позиция США по поводу поддержки права вето стала не столь категоричной. Как отмечалось в российских учебниках по истории дипломатии, «американские представители в различных комитетах конференции не проявляли твердости в отстаивании формулы права вето, принятой на Крымской конференции» и «это только "подзаводило" делегации стран-скептиков, прежде всего латиноамериканских, считавших, что право вето противоречило демократическим принципам организации ООН, и призывавших к его ограничению и наделению Генеральной ассамблеи такими же, если не большими, правами в вопросах поддержания международного мира и безопасности, как Совет Безопасности».

В итоге США вернулись к ялтинской договоренности, и в историю вошел театральный жест представителя Вашингтона Тома Коннелли, который разорвал свой экземпляр проекта устава и бросил обрывки «бунтующим» делегатам со словами: «Отправляйтесь по домам и доложите, что торпедировали право вето. Но добавьте также, что тем самым вы уничтожили Устав ООН».

Изначально предполагалось, что право вето будет крайней мерой, но СССР сразу стал максимально активно прибегать к этому инструменту. Как сообщало агентство ТАСС, в 1946–1970 годах СССР заблокировал 80 резолюций, а другие страны — только 3. Идея о слаженной работе великих держав на благо всеобщего мира и безопасности с самого начала не оказалась слишком жизнеспособной: «ржавчина политической борьбы» разъела ООН практически сразу.

Совбез ООН, как и вся Генассамблея, оказался по большей части лишь хорошей площадкой для «высказывания озабоченности».

Как писала 7 мая 1945 года газета The New York Times, «большинство стран мира нехотя приняли идею виртуальной всемирной диктатуры великих держав». Элитарность клуба постоянных членов Совбеза не устраивала многих.

Уже в 1947 году Альберт Эйнштейн в послании Генассамблее писал, что «метод представительства в Организации Объединенных Наций должен быть значительно изменен»: «Моральный авторитет Организации Объединенных Наций был бы значительно повышен, если бы делегаты избирались непосредственно народом. Если бы они были ответственны перед избирателями, у них было бы гораздо больше свободы следовать своей совести. Таким образом, мы могли бы надеяться на большее число государственных деятелей и меньшее число дипломатов».

Однако основное недовольство вызывало не это, а право вето и состав Совбеза. В 1965 году этот орган единственный раз в истории увеличился в масштабах (с 11 до 15 членов). Во многом это стало следствием волны расширения ООН за счет новых государств, которые обрели независимость в результате процесса деколонизации. Тогда СССР и Запад активно боролись за расположение этих новообразовавшихся стран. Нечто похожее происходит и сегодня, когда государства «пятерки» добиваются расположения так называемого Глобального Юга.

Между тем в 1965 году права постоянных членов нисколько не пострадали, и многие сочли эти изменения косметическими. В 1978 году на Генассамблее ООН обсуждался вопрос о «справедливом представительстве в Совете Безопасности и расширении его членского состава». Но ничего конкретного решено не было. В 1992 году Генассамблея одобрила резолюцию 47/62 , призывавшую рассмотреть тот же вопрос.В 1993 году в ООН официально был дан старт дебатам по проблеме реформирования организации. Но и тут безрезультатно.

«Критика "косной и обюрократившейся" структуры ООН стала уже хорошим тоном в дипломатических кругах»,— писал «Ъ» в 1994 году в материале, посвященном выступлению первого президента РФ Бориса Ельцина с трибуны Генассамблеи ООН. «Идея реформирования уже весьма несвежа,— соглашался журнал "Коммерсантъ Власть" на следующий год.— Ею озадачивался еще Даг Хаммаршельд, второй по счету генсек ООН (в 1953–1961 годах.— “Ъ”)».

В 1990-х надежды связывались с шестым генсеком ООН, египтянином Бутросом Бутрос-Гали (1992–1996 годы), изначально имевшим в коридорах всемирной организации репутацию революционера. Он уже в своей «тронной» речи анонсировал грядущие реформы и сразу приступил к делу: например, сократил чуть не половину должностей замгенсеков. Но совсем скоро число замгенсеков вернулось на прежний уровень, а до более спорных вопросов руки так и не дошли.

Новый виток обсуждений начался накануне наступления нового тысячелетия. В сентябре 2000 года Совет Безопасности ООН впервые в истории собрался на уровне глав государств и правительств. Им предстояло решить, какова будет роль и композиция Совбеза в XXI веке. Так, большинство стран выступало за одновременное увеличение числа как постоянных, так и непостоянных членов Совбеза. Но ряд государств (среди них Италия, Ирландия, Испания, Мексика) предлагали увеличить только число непостоянных членов. Вопрос «завис» в рабочей группе, где для принятия решения нужен был консенсус. Россия, как писал «Ъ», «в принципе была согласна на любой вариант реформирования Совбеза: единственное требование — чтобы общее число членов ненамного превышало 20 государств, иначе Совбез перестанет быть работоспособным органом».

Активнее других о своем праве на кресла постоянных членов главного органа по сохранению мира и безопасности говорили Япония и Германия, помимо всего прочего, наиболее щедрые (после США) плательщики в бюджет ООН. В 2004 году «Ъ» писал, что в Кремле уже практически определились с кандидатурой Германии — она, скорее всего, получит российскую поддержку». На позитивное отношение Москвы могла рассчитывать и Япония, но только в обмен на «кардинальные подвижки» в курильском вопросе.

В РФ выступают за предоставление кресел странам незападного мира. Долгие годы о своих претензиях на кресло постоянного члена Совбеза говорят и Бразилия, и Индия, и ЮАР, и Нигерия, и Египет, и другие страны. Постепенно они стали объединять усилия, создавая группы единомышленников.

Наиболее активна коалиция западных и незападных стран G4 (Бразилия, Германия, Индия и Япония). В 2005 году возникло ощущение, что реформа уже близка: участники G4 выработали единое предложение и вынесли его на обсуждение. Согласно проекту реформы, в Совбезе ООН должно было стать 25 членов вместо 15. Из них постоянных — 11 (Россия, США, Франция, Великобритания, Китай, государства G4 и две некие африканские страны). Изначальное предложение предполагало, что новые постоянные члены получат те же «обязанности и полномочия», что и «старички». Но в итоге авторы инициативы пошли на серьезные уступки: согласились, что вопрос о наделении их правом вето все-таки надо будет решить, но не ранее чем через 15 лет.

Тогдашний постпред РФ при ООН Андрей Денисов пояснял, что Москва «возражает против любого ослабления власти пяти постоянных членов Совета Безопасности и их права вето». Идея была похоронена, но коалиция G4 не распадалась и от своих целей не отказалась: в марте нынешнего года Индия от лица «группы четырех» вновь предложила увеличить состав Совбеза за счет дополнительных 6 постоянных и 4–5 непостоянных членов. Как и прежде, заявление заметили, но и не больше того.

Предложение G4 вызвало сильную негативную реакцию со стороны других стран из регионов, к которым принадлежат государства «четверки», например, Турции, Пакистана, Южной Кореи, Аргентины, Мексики, Канады. Они организовали альтернативную коалицию «Объединяясь ради консенсуса» (UFC), которая выработала свою формулу: увеличение только числа непостоянных членов (с 10 до 20), а также создание новой категории членов Совета Безопасности: долгосрочных членов с возможностью немедленного переизбрания. Что касается права вето, то предлагались два варианта: полная отмена или исключительное применение в ситуациях, попадающих под главу VII Устава ООН о действиях в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии.

Наконец, третий коалиционный игрок — Африканский союз, куда входят 55 государств. Там в 2005 году предложили еще более радикальные реформы, подразумевавшие немедленное предоставление новым постоянным членам права вето. К тому же члены союза требовали для себя больше мест: два кресла постоянных членов плюс два кресла среди непостоянных членов по принципу ротации. И эта инициатива тоже оказалась мертворожденной.

12 сентября постпред США при ООН Линда Томас-Гринфилд рассказала о предложениях Вашингтона. «В дополнение к непостоянному членству для африканских стран Соединенные Штаты поддерживают создание двух постоянных мест для Африки в совете. Это то, чего хотят наши африканские партнеры, и это то, что мы считаем справедливым»,— сказала, в частности, она. Также США предлагают отдать одно кресло (по принципу ротации) «малому островному развивающемуся государству» (таковых СМИ насчитали в мире 39). Кроме того, Вашингтон поддерживает предоставление желанного статуса Германии, Индии и Японии, а также кому-то из Латинской Америки и Карибского бассейна.

Общее число постоянных и непостоянных членов в реформированном Совбезе представительница США не назвала: по ее словам, все это — предмет для дальнейших дискуссий при подготовке резолюции Генассамблеи ООН на тему внесения поправок в устав всемирной организации. «Мы признаем, что никогда не будет идеального Совета Безопасности, никогда не будет образцовой реформы Совбеза, которая удовлетворяла бы целям каждого. Но мы не можем позволить, чтобы лучшее стало врагом хорошего. Мы можем и должны пытаться добиться реформы совета, чтобы он стал более представительным, более авторитетным и в конечном счете более эффективным»,— пояснила Линда Томас-Гринфилд суть инициативы, которая наверняка будет активно обсуждаться в эти дни в Нью-Йорке.

Между тем Линда Томас-Гринфилд четко дала понять, что право вето расширяться не будет, как и никто не будет лишать его пятерку основателей. И это само по себе уже сделает возможную реформу половинчатой. В 2010 году тогдашний президент Ирана Махмуд Ахмадинежад называл право вето «сатанинским инструментом», применяемым для «оказания давления и уничтожения подлинной природы человечества». И до сих пор если не по стилистике, то по сути с ним многие в мире согласны.

В 2015 году Франция выступила с идеей добровольного ограничения прав «пятеркой». Как пояснял тогдашний глава МИДа Лоран Фабиус, пять постоянных членов Совбеза должны добровольно отказаться от права вето «в ситуациях, когда совершаются массовые зверства, такие как геноцид, преступления против человечности или военные преступления, совершаемые в массовых масштабах». Министр особо подчеркивал, что проходить через долгую процедуру изменения Устава ООН не понадобится: постоянные члены Совбеза возьмут на себя «взаимные обязательства» в рамках некоего «кодекса поведения». Предполагалось, что ключевую роль в схеме будет играть генсек ООН: именно он «по запросу минимум 50 стран будет высказываться о характере и масштабе преступлений», и в случае признания происходящего «массовым зверством» никто из «пятерки» не сможет (согласно «кодексу поведения») использовать право вето.

Идею немедленно поддержала Украина. Сообщалось также, что она пришлась по нраву семи десяткам государств. Но Россия, Китай и США порыв не оценили. «Право вето — это то, что вынуждает каждый день искать компромисс, работая в Совбезе над любыми документами. Давление в связи с тем, что кто-то может заблокировать резолюцию, заставляет не ставить на голосование бог знает что, а выносить лишь проработанные документы»,— говорил «Ъ» тогдашний постпред РФ при ООН Виталий Чуркин.

И сейчас тоже обсуждаются разные промежуточные варианты, подразумевающие не отмену, а ограничение права вето. Так, похожие друг на друга идеи высказывал целый ряд отставных дипломатов, долгие годы работавших в том числе и в системе ООН, например, бывший иорданский дипломат Зейд Раад аль-Хусейн, экс-министр экономики Турции Кемаль Дервиш и бывший министр финансов Колумбии Хосе Антонио Окампо.

Просматривается и один радикальный сценарий. Во всяком случае так некоторые эксперты трактуют статьи 108 и 109 Устава ООН.

Профессор Веселин Поповски, долгие годы работавший в системе ООН, описывал следующую схему. Вначале Генассамблея в соответствии со статьей 108 двумя третями голосов принимает резолюцию об изменении устава — об исключении пункта о праве вето. Если кто-то из постоянных членов не поддерживает инициативу — в соответствии со статьей 109 это же большинство в две трети голосов Генассамблеи созывает Генеральную конференцию. «Им не нужно чье-либо разрешение для этого, статья 109 ясно указывает, что вето не применяется при принятии решения о созыве Генеральной конференции. Как только подавляющее большинство государств-членов примет пересмотренный "Второй устав" и ратифицирует его, перед противоборствующими державами возникнет сложный выбор — принять Второй устав или остаться вне ООН»,— писал эксперт, отмечая: во втором случае «пострадает не мир, а это изолированное государство». Кроме того, по его словам, на конференции можно будет обсудить и другие предложения по повышению эффективности ООН — например, идею создания Всемирного парламента (о подобном, напомним, говорил еще Альберт Эйнштейн).

По некоторым оценкам, создать такой орган можно и без прохождения долгой процедуры изменения Устава ООН. В книге «Глобальное управление и появление глобальных институтов в 21-м веке» указывается на статью 22 устава, которая дает Генеральной ассамблее право «создавать вспомогательные организации… необходимые для выполнения ее функций». Авторы предлагают отказаться от принципа «один голос от одной страны» и выделять странам число кресел в глобальном парламенте в соответствии с их населением, ВВП и вкладом в бюджет ООН. В книге, выпущенной в 2020 году, отмечалось, что 107 стран, на которые приходится около 6% населения мира, будут иметь по одному члену в парламенте, 20 стран с чуть более чем 23% населения — по 4–9 представителей, а три страны, на которые приходится около 41% населения — Китай, США и Индия,— в диапазоне от 21 до 69 членов каждая. Изначально речь будет идти о совещательном и вспомогательном органе, но потом его полномочия можно будет расширить.

О том, что у Генассамблеи еще есть разные инструменты, которые можно применить для небольшого улучшения ситуации в рамках предоставляемых нынешним уставом полномочий, говорят два решения. 26 апреля 2022 года, на фоне украинского кризиса, участники Генеральной ассамблеи приняли резолюцию, требующую проведения в этом органе специальных дебатов в течение десяти дней после любого использования в Совбезе права вето. На этой встрече использовавший вето член «пятерки» обязан объяснить мировому сообществу свою позицию. Это нововведение можно считать продолжением инициативы 1950 года: тогда в ответ на паралич Совета Безопасности времен холодной войны была принята резолюция «Единство ради мира», где отмечалось: если Совет Безопасности не выполняет свою обязанность по поддержанию международного мира и безопасности, Генеральная ассамблея может созвать чрезвычайную специальную сессию для рассмотрения этого вопроса.

Точнее, за нарушение пункта 4 статьи 2: «Все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций». Решение может принимать или сама Генассамблея, или специально созванный компетентный юридический орган.

Впрочем, наиболее вероятным выглядит другой вариант. Выступая в эти дни с трибуны Генассамблеи, мировые лидеры будут говорить о кризисе системы ООН и необходимости реформ. Но это будет, как образно отметил по тому же поводу еще в 2019 году индийский дипломат Сайед Акбаррудин, «бесплодный вечный сизифов труд», «греческая трагедия, которая разыгрывается год за годом». Реальные движения в сторону изменений вряд ли начнутся. А если начнутся — весь процесс погрязнет в бесконечных спорах о том, кому давать постоянное членство в Совбезе и как не обидеть остальных. Сам же Совет Безопасности так и будет оставаться местом, где противоборствующие стороны могут, не отводя или отводя глаза друг от друга высказывать все претензии.

А реальные решения будут и дальше приниматься в более компактных группах идеологических союзников. Таких как, например, G7 (согласно статистике, приводившейся агентством ТАСС, 29,6% от общемирового ВВП по паритету покупательной способности, 9,7% населения мира) и BRICS (36,7% ВВП, 45,2% населения). Или же вообще во временных гибких коалициях по конкретному вопросу вроде западной Контактной группы по обороне Украины (формат «Рамштайн»). Мечтам пережившего Вторую мировую войну поколения о единой организации, стоящей на страже глобального мира и безопасности, в обозримом будущем вряд ли суждено будет сбыться.