Одноименные указ и законопроект "Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике" готовились президентской администрацией и специалистами Минюста в строгой секретности. Тем не менее "Власти" еще месяц назад стало известно, как будет выглядеть структура органов власти Чечни (см. #17 от 2 мая). Подписанные Владимиром Путиным документы почти в точности повторяют опубликованную Ъ схему.
Неудивительно — и указ, и законопроект были готовы уже давно. Заминка с подписанием указа объясняется тем, что Кремль решил не предпринимать решительных действий по формированию органов власти Чечни до начала глобальной реформы государственного устройства России. В частности, до образования федеральных округов, назначения окружных полпредов президента и представления их региональным лидерам.
Одновременное появление на свет абсолютно идентичных документов — указа и законопроекта — не случайно. В Конституции России не существует положения о президентском правлении: такие меры предусмотрены лишь законом 1991 года "О чрезвычайном положении". Утверждая, что путинский указ абсолютно законен, Кремль ссылался на 80-ю статью Конституции. Однако в ней нет ни слова о прямом президентском правлении — речь там идет лишь о том, что президент является гарантом целостности и независимости России. Поэтому в Думу и был внесен специальный законопроект: его принятие должно устранить явный юридический пробел.
Теперь система власти в Чечне будет выглядеть так. В республике создается временная администрация. Ее руководителя назначит президент России. Глава администрации назначит глав районов и населенных пунктов — но только по согласованию с полпредом президента Виктором Казанцевым.
Желание Москвы установить жесткий контроль за всей властной вертикалью в республике понятно. Проводить выборы главы Чечни сейчас бессмысленно. И не только потому, что там продолжается война, республику покинули сотни тысяч жителей, а оставшимся негде жить и работать. Опыт прошлой войны показал, что выборы при отсутствии сильного, пользующегося поддержкой большинства населения и одновременно лояльного Москве лидера приведут к ожесточенной внутричеченской борьбе за собственность, бюджетные средства, а в конечном счете — к распаду республики на феодальные вотчины. Конечно, и кремлевский наместник не будет пользоваться авторитетом у местных жителей — многие из них до сих пор считают легитимным президентом Аслана Масхадова. Но Москва сочла это обстоятельство меньшим злом и предпочла установить в Чечне пусть непопулярный, но контролируемый режим.
Гарантами целевого использования бюджетных средств, направляемых в республику, должны стать территориальные управления федеральных органов власти, руководящие посты в которых займут делегированные Москвой назначенцы. В 1995-1996 годах на восстановление экономики Чечни было выделено без малого $2,5 млрд, и большая их часть была разворована. Теперь чеченская администрация не получит права тратить деньги по собственному усмотрению. Все свои расходы она будет согласовывать как с руководителями территориальных управлений, так и с полпредом президента. Такая система тотального контроля — а к ней полпред сможет подключать и окружного прокурора — наверняка снизит масштабы воровства. Вместе с тем нельзя не учитывать того обстоятельства, что увеличение числа участвующих в финансовых операциях инстанций неизбежно приведет к конфликтам между разными органами исполнительной власти в Чечне и к массовому мздоимству.
Еще одной проблемой скорее всего станет работа правоохранительных органов. Указ предусматривает разделение структур МВД на два типа — федерального подчинения и местного. За федеральной милицией сохраняются наиболее сложные и ответственные участки работы: функции криминальной милиции, обеспечение безопасности на транспорте, охрана особо важных объектов и следственных изоляторов. Менее значимые функции — обеспечение правопорядка в населенных пунктах — отойдут в подчинение чеченского УВД.
Эту систему трудно назвать идеальной. Костяк федеральной милиции составят командированные в Чечню сотрудники МВД, качество работы которых всегда было не слишком высоким. А чеченская милиция будет комплектоваться местными кадрами, благонадежность которых вызывает большие сомнения. К тому же в отсутствие централизованного управления подразделения различной подчиненности будут сваливать друг на друга огрехи в работе. Оптимальным вариантом решения проблемы мог бы стать перевод на постоянное место жительства в Чечню милиционеров из России, но этот вариант вряд ли сейчас реализуем.
Ситуация осложняется еще и тем, что формирование властных структур будет происходить на фоне продолжающейся партизанской войны и сокращения военного контингента, причем как количественного, так и качественного. В Чечне останутся на постоянной основе всего 15 тыс. военнослужащих Минобороны. Компенсировать их службу "в особых условиях" теперь будут не огромными по армейским меркам деньгами (800-900 рублей в день), а сокращением сроков службы. С 1 августа месяц службы в Чечне будет засчитываться за три (сейчас соотношение — один к двум). В новых условиях предотвратить воровство, мародерство и взяточничество со стороны солдат будет почти невозможно. Такой армии справиться с чеченским сопротивлением будет гораздо сложнее.
Так что независимо от того, как будет называться введенная в Чечне форма правления, навести там порядок Москве будет крайне трудно. Если вообще возможно.
АЛЛА БАРАХОВА