В борьбе уполномоченных банков и муниципального банка Москвы за право обслуживать бюджетные счета города завершился очередной этап: в начале ноября мэр Москвы Юрий Лужков подписал распоряжение #584-РМ "О концепции управления средствами бюджета Москвы и взаимодействии с банковской системой города". Документ закрепил принцип "мирного сосуществования" двух структур, обслуживающих городской бюджет — уполномоченных банков правительства Москвы и Московского муниципального банка. Впрочем, по мнению экспертов Ъ, концепция полностью не гарантирует финансовую систему города от возможных попыток передела бюджетного пирога в будущем.
Документ в некотором смысле завершает период передела бюджетных счетов, начало которому положило 2 марта 1995 года распоряжение Юрия Лужкова #105-РМ "О создании Московского муниципального банка". Тогда было широко объявлено о намерении городского правительства изъять бюджетные счета из уполномоченных банков и сосредоточить их в Банке Москвы. На этом настаивали и руководители вновь созданного финансового института. Их принципиальная точка зрения заключалась в том, что Московский муниципальный банк принимает на себя все обязательства уполномоченных банков, а статус уполномоченного банка должен быть отменен.
Дальнейшие события показали, что осуществить этот план пока невозможно — Банк Москвы еще не готов "переварить" весь городской бюджет, и уполномоченные банки будут вести какую-то его часть еще довольно долго. Поэтому Департаменту финансов правительства Москвы и было поручено разработать концепцию построения системы управления средствами городского бюджета.
Проект концепции был разработан в конце июля — начале августа. Его соавторами, наряду с Департаментом финансов, выступили специалисты Межбанковского финансового дома. Подготовленный ими проект и лег в основу принятой концепции.
Она предполагает "мирное сосуществование" институтов уполномоченных банков и Банка Москвы. Для них был даже придуман общий термин: "банки-агенты правительства Москвы". Концепция разграничивает полномочия уполномоченных банков и муниципального банка следующим образом: покрытие бюджетного дефицита за счет прямого кредитования — привилегия уполномоченных коммерческих банков. Выпуск же и обслуживание муниципальных ценных бумаг — прерогатива муниципального банка. Оперативным расчетно-кассовым обслуживанием занимаются все.
Здесь следует заметить, что такое разграничение полномочий носит лишь самый общий характер. А вот относительно бюджетных счетов сказано лишь то, что они группируются в банках по территориальному или отраслевому признаку. При этом критерии, по которым будет происходить конкретное разделение счетов между банками, остаются тайной московского правительства и Департамента финансов. Поэтому не исключено, что в будущем Банк Москвы или уполномоченные банки могут пытаться оказать давление на правительство с целью перераспределения бюджетных счетов и средств в свою пользу.
Однако помимо (и даже, может быть, прежде) разграничения полномочий банков, новая концепция призвана навести порядок в учете бюджетных средств. В частности, новым является положение концепции о формировании бюджетного кодекса города, необходимость которого мотивируется "отсутствием в стране узаконенного свода правил разработки бюджета, стандартных формуляров по его объему и содержанию". В московский бюджетный кодекс войдут закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, закон о разделении полномочий в бюджетной сфере между органами представительной и исполнительной власти в области бюджетных отношений, закон (инструкция) о правилах и нормах составления бюджета субъекта федерации, закон (инструкция) о правилах и нормах исполнения бюджета субъекта федерации и закон о продолжительности бюджетных процедур в процессе рассмотрения, утверждения бюджета и отчета о его исполнении. Будет также развиваться информационная система по состоянию бюджетных счетов и движению средств по ним.
Кроме того, в концепции появилось положение о создании при Департаменте финансов экспертного совета, который займется проведением регулярного мониторинга "финансового положения как уполномоченных банков (банков-агентов), так и банков, претендующих стать таковыми". Принципиальным моментом является появление в документе пункта о формировании реестра бюджетных и внебюджетных счетов города (как известно, до 70% счетов правительства Москвы обслуживаются в банковских структурах, формально уполномоченными не являющихся).
Важным представляется нам и другое положение концепции — о внедрении основ казначейского метода исполнения бюджета. Это предполагает создание при финансовых управлениях административных округов Москвы бухгалтерско-казначейских центров на правах отдела. По мнению экспертов Ъ, в случае развития этого направления оно может стать в известном смысле альтернативой системе обслуживания счетов банковскими институтами. Казначейский метод предполагает, что определенные категории бюджетных организаций вообще не будут иметь банковских счетов, а все расходы будут совершаться через упомянутые центры. Это может привести к резкому уменьшению числа счетов бюджетных организаций и повышению управляемости всей системы.
Итак, подведем некоторые итоги. Новая концепция допускает обслуживание счетов городского бюджета в уполномоченных банках, то есть последние могут праздновать победу: они отстояли право на существование. В настоящее время предполагается собрать в Банке Москвы доходные статьи бюджета, а именно — счета налоговых инспекций. Кроме того, ГУ ЦБ готов перевести в Банк Москвы два основных счета Департамента финансов. По мнению экспертов, других переводов счетов в ближайшее время не предвидится, так что на какое-то время сохранится статус-кво. В ближайшее время в развитие нынешнего распоряжения должна быть разработана и представлена на рассмотрение правительства Москвы до 1 декабря сего года программа реализации концепции. Как ожидается, программа установит правила игры на два-три года.
ЯРОСЛАВ Ъ-СКВОРЦОВ