Регулирование без границ

В борьбе с курением в России применяются те же инструменты, что и в других странах: власти РФ поднимают акцизы на табачные изделия, ограничивают торговлю, расширяют перечень мест, в которых нельзя курить. В нынешнем году Минздрав, однако, предложил и собственные меры регулирования отрасли. Некоторые из них оказались настолько драконовскими, что были раскритикованы не только участниками рынка, но и представителями других министерств.

Активное наступление на табачную отрасль в России началось после 2008 года, когда страна присоединилась к рамочной конвенции по борьбе против табака (РКБТ). Приняв этот документ в 2003 году, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) выступила в "крестовый поход" против табачной индустрии. Маргарет Чен, которая тогда возглавляла эту организацию, не скрывала того, что ее цель — добиться полного искоренения курения. Она убеждена, что "благодаря строгим мерам по борьбе против табака правительства могут обезопасить будущее своих стран путем защиты людей, употребляющих и не употребляющих табак, от этой смертоносной продукции".

Для воплощения положений РКБТ в жизнь российский Минздрав в 2010 году разработал концепцию государственной политики противодействия курению табака сроком до 2015 года. Она и была положена в основу антитабачного закона (N15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака"), который был подписан президентом Владимиром Путиным в 2013 году. Документом была запрещена открытая выкладка сигарет в местах продажи, реализация табачных изделий в образовательных, медицинских, реабилитационных, санаторно-курортных и спортивных учреждениях, а также на территориях, прилегающих к ним. Кроме того, запрет на курение и продажу сигарет начал действовать на территориях и в помещениях железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов (за исключением магазинов duty free). Нельзя курить в кафе, ресторанах, гостиницах и поездах дальнего следования.

Согласно данным Минздрава, принятие антитабачного закона позволило снизить распространенность потребления табака среди взрослого населения России с 39% в 2009 году до 31% в 2016 году. Министерство также сообщило, что за этот период распространенность курения в общественных местах снизилась в два с половинной раза. Директор по внешнекорпоративным связям "БАТ Россия" Яна Гуськова отмечает, что от антитабачного закона пострадали в большей степени не производители сигарет, а малый бизнес. "Владельцы ресторанов жаловались на отток клиентов, издатели газет и журналов — на потери из-за запрета рекламы, а владельцы киосков — на убытки из-за запрета продавать сигареты",— перечисляет она. В 2014 году, когда вступил в силу запрет на курение в общественных местах, владельцы ресторанов жаловались, что посещаемость упала как минимум на 30%. В том же году только в Москве количество ларьков сократилось почти в три раза — с 22 тыс. до 7,5 тыс. точек (данные столичного департамента торговли и услуг). Это неудивительно: на сигареты и пиво (к тому времени его уже тоже нельзя было продавать в нестационарной рознице) приходилось до 80% их выручки.

Что касается бизнеса производителей сигарет, то, как говорит госпожа Гуськова, он страдает из-за стремительно растущих налогов на табак. С 2010 по 2017 год акцизы на них выросли почти в семь раз, а средняя стоимость пачки сигарет, по оценкам производителей, увеличилась с 25 до 88 руб. Результатом стало существенное снижение легального производства табачной продукции в России. В 2009 году, по данным Росстата, было выпущено 409 млрд штук сигарет, а в прошлом году — 336 млрд штук, то есть на 17,8% меньше. При этом доля нелегальной продукции на российском табачном рынке, согласно разным исследованиям, увеличилась в разы. Если в начале 2010-х годов ее оценивали менее чем в 1%, теперь же она составляет рекордные для страны 5%.

Сокращение объемов рынка вынудило международных табачных гигантов оптимизировать производственные мощности в России. "БАТ Россия" в 2012 году закрыла в Москве фабрику "БАТ-Ява" (осталось две — в Саратове и Санкт-Петербурге), JTI в 2015 году объявила о закрытии столичной фабрики "Лиггетт-Дукат" (осталась фабрика в Санкт-Петербурге). Imperial Tobacco также оставила одну фабрику — в Волгограде, остановив в прошлом году старейшее отечественное предприятие по выпуску сигарет в Ярославле.

Появление второй антитабачной концепции Минздрава, которая должна закрепить и приумножить результаты первой, ожидалось еще в прошлом году, но ее содержание стало известно только в первый рабочий день текущего года. Участников рынка оно повергло в шок. Особенно идея запретить продажу сигарет людям, родившимся после 2015 года. О планах ввести такой запрет министр здравоохранения Вероника Скворцова говорила еще на пресс-конференции в мае 2016 года, но тогда ее заявлению не придали большого значения.

Впрочем, и в январе многие представители отрасли сомневались в возможности принятия этого предложения. "Я считаю, что это некая популистская мера, поэтому вряд ли она будет работать",— сказал тогда глава ассоциации "Табакпром" Андрей Межонов. Вице-президент JTI по корпоративным отношениям Сергей Киселев напомнил, что "ни в одной стране мира нет законодательно принятой нормы, запрещающей продажу табачных изделий лицам, родившимся после определенной даты".

В числе других предложений концепции были: продление рабочего дня курильщика на время перекуров, запрет брендирования сигаретных пачек, введение экологического сбора на сигареты с 2018 года и, конечно, непрерывное повышение ставки акцизов на табачные изделия до уровня налогообложения в странах Европейского региона ВОЗ — не менее $2,38 на пачку. Кроме этого Минздрав предложил дополнительно обложить производителей сигарет с 2018 года экологическим налогом и запретить все виды безналоговых и беспошлинных продаж табачной продукции.

Первая обнародованная редакция концепции Минздрава вызвала критику не только табачных компаний, но и федеральных органов исполнительной власти. Минюст заявил, что запрет на продажу сигарет тем, кто родился после 2015 года, противоречит Конституции РФ. Минфин не согласился с предлагаемым повышением ставок акцизов на табачную продукцию и дополнительными налогами. Глава Минтруда Максим Топилин призвал Минздрав заняться реформой ОМС, а не регулированием рабочего дня курильщиков. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) сочла, что введение обезличенной упаковки может сказаться на состоянии конкуренции на рынке табачных изделий. В отзыве на документ ФАС отмечала, что это предложение "вступает в принципиальное противоречие с общепринятым подходом к защите интеллектуальной собственности и прав потребителей, а также обеспечению справедливой конкуренции". Служба также напомнила Минздраву, что опыт Австралии, единственной страны, в которой запрет на использование брендов на упаковках сигарет действует в течение статистически значимого времени, показывает, что эта мера не повлияла на тенденцию изменения показателей распространенности курения в стране, в том числе среди подростков (см. материл «Пачка-невидимка»).

После такой бурной реакции Минздрав поспешил успокоить общественность относительно своих намерений. Госпожа Скворцова еще в январе назвала "гиперболой" запрет продажи табака лицам, родившимся после 2015 года. Она пояснила, что министерство хотело только обозначить жесткий вектор в этом направлении. В итоге из доработанного варианта документа предложение исчезло. Однако уже в марте появилось другое — признать к 2035 году табак товаром, запрещенным к свободной продаже. Но эта идея прожила еще меньше. Спустя всего пару часов после того, как о ней стало известно, представитель Минздрава Олег Салагай заявил, что "предложение на текущий момент не нашло широкой экспертной поддержки и по этой причине не включено министерством в актуальный текст проекта концепции". Исчез из концепции и пункт о продлении рабочего дня курильщиков.

Дальнейшая дискуссия вокруг концепции создавала впечатление, что Минздрав намеренно запустил сначала сверхжесткий вариант документа, чтобы потом, отказавшись от наиболее радикальных мер, добиться принятия всех остальных.

В последующих версиях концепции Минздрав продолжил настаивать на увеличении налоговой нагрузки на табак, в том числе за счет новых налогов. Минфин был вынужден в очередной раз напоминать коллегам, кто в стране отвечает за акцизную политику. "Один и тот же товар — табачные изделия — будет облагаться акцизами, НДС, налогом на розничную продажу и экологическим налогом. Это может привести к такому повышению цен, что будет способствовать увеличению объемов контрафактной продукции на территории РФ",— заявила в июле замдиректора департамента налоговой и таможенной политики Минфина Ольга Цибизова. Она также отметила, что ее министерство при рассмотрении антитабачной концепции "очень обстоятельно просило этот раздел исключить и оставить налоги за Министерством финансов и правительством России".

Не готов Минздрав отказаться и от введения обезличенной упаковки с едиными требованиями к ее длине, высоте, ширине и цвету и с отсутствием на ней товарных знаков. Наименование продукции по замыслу министерства должно изображаться "установленным цветом и шрифтом".

Вице-президент по корпоративным вопросам Philip Morris International в России Сергей Слипченко напоминает, что обезличенная пачка относится к сфере технического регулирования, которое находится в компетенции Евразийского экономического союза (ЕАЭС). В связи с этим, продолжает он, инициатива Минздрава означает, что Россия будет выходить с соответствующим предложением на уровень Евразийской экономической комиссии. "Только после того как другие страны—члены ЕАЭС согласятся ввести обезличенную упаковку на своей территории, данная мера может быть внесена в техрегламент на табачную продукцию",— говорит господин Слипченко. По его мнению, говорить о принятии запрета на брендированную пачку преждевременно, так как в рамках переговорного процесса по действующему техрегламенту отдельные страны выступили против этой инициативы.

Участники рынка отмечают, что доработанный вариант концепции в целом незначительно отличается от первоначально предложенного Минздравом. "Проект концепции все так же содержит ряд избыточных и антиконкурентных мер, дискриминирующих легальную отрасль",— считает господин Киселев. По его мнению, осуществление этих мер приведет к заведомо отрицательным последствиям для экономики, инвестиций, занятости населения, заявленных государством целей в области здравоохранения и правопорядка.

В процессе доработки антитабачной концепции Минздрав, согласившись убрать из нее одни ограничения, предложил взамен новые. Среди них, например, запрет на государственную поддержку создания художественных фильмов, в которых демонстрируются табачные изделия и процесс потребления табака. У этой идеи также нашлись критики. В своем отзыве Минкомсвязь написала, что считает целесообразным исключить из проекта концепции такую меру. Не нашло предложение поддержки и в Минкульте, а режиссер Никита Михалков и вовсе назвал его "звероподобной бессмыслицей".

Защищая концепцию, Минздрав упирает на то, что показатели распространенности потребления табака в России все еще остаются катастрофически высокими. В ведомстве подчеркивают, что "требуется принятие дополнительных мер, направленных на снижение потребления табака, и непрерывная реализация принятых". Тем временем сроки принятия концепции продолжают сдвигаться. В начале августа Вероника Скворцова обещала, что итоговый вариант документа будет внесен в правительство до конца лета, однако на момент сдачи BG в печать этого так и не произошло.