В то время как всю страну захлестнула эпидемия игромании, правовое регулирование азартных игр находится в зачаточном состоянии. И хотя Госдума уже приняла в первом чтении проект федерального закона "Об игорном бизнесе", предусматривающий достаточно жесткие ограничения на распространение азартных игр, еще неизвестно, в каком виде он будет принят и когда вступит в силу.
Федеральное законодательство устарело
Деятельность по организации и проведению азартных игр или пари, в том числе деятельность казино, подлежит обязательному лицензированию (подпункты 76 и 77 пункта 1 статьи 17 закона от 8 августа 2001 года #128-ФЗ). В этом же законе предусмотрено лицензирование деятельности по производству и реализации специального игрового оборудования, однако, поскольку такая деятельность ранее фактически не лицензировалась и поэтому не был разработан даже порядок выдачи разрешений, производство и продажа игрового оборудования в скором времени будут, очевидно, приостановлены. Лицензирующим органом является Федеральная налоговая служба России (постановление правительства РФ от 26 января 2006 года #45). Продолжает действовать и устаревшее положение "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений", в котором лицензирующим органом по-прежнему указан Госкомспорт. Организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие или проводящие лотереи и иные основанные на риске игры (в том числе в электронной форме), обязаны состоять на учете в Федеральной службе по финансовому мониторингу (постановление правительства РФ от 18 января 2003 года #28). Этого требует закон о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Федеральным органом, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения лотерей, азартных игр и пари, является Министерство финансов России. Что касается лотерей, то для них — и только для них — существует специальный закон 2003 года (есть также две статьи Гражданского кодекса РФ, минимально регулирующие проведение игр и пари). В отношении остальных видов игр федеральный закон отсутствует. В то же время на федеральном уровне нет перечня разрешенных видов деятельности в этой сфере, не определены используемые понятия, не существует единых установленных законом требований к размещению игорных заведений, не установлен даже запрет на допуск в игорные заведения несовершеннолетних. Поэтому региональные и местные власти вводят на своих территориях собственные правила.
Московское законодательство несовершенно
23 ноября 2005 года был принят московский закон #58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы", с которым Мосгордума, мэрия и население города связывали большие надежды. Этот закон положил конец проникновению игровых автоматов на рынки, вокзалы, в аэропорты, магазины, рестораны, прачечные, химчистки, фотосалоны и другие подобные заведения. Закон запретил размещать игровые автоматы в 25-метровой зоне от наземных вестибюлей станций и сооружений Московского метрополитена, в подземных и надземных пешеходных переходах, а также в 100-метровой зоне от детских садов, школ и иных учреждений, работающих с несовершеннолетними. Были введены требования, обязывающие размещать объекты игорного бизнеса в помещениях площадью не менее 80 кв. м (казино — не менее 400 кв. м), имеющих отдельный вход. Несмотря на то что существующим заведениям давался год на приведение их деятельности в соответствие с новыми требованиями, уже по прошествии нескольких месяцев стало очевидно, что нормы закона работают. Огромное число игровых автоматов исчезло с улиц и из помещений торговли и общественного питания; закрытыми оказались также всевозможные мелкие игровые клубы, залы и "мешки".
Однако вскоре обнаружились и прорехи в законе. В проекте предлагалось запретить размещение казино и других заведений с азартными играми в жилых домах, рассматривались даже варианты вывода казино за пределы столицы. Но в окончательную редакцию попала фраза о недопустимости размещения объектов игорного бизнеса только в жилых помещениях. Многие средства массовой информации даже не осознали разницу между этими понятиями, благодаря чему значительная часть населения пребывает в полной уверенности, что их многоквартирному дому ничего не грозит. На самом деле под жилым помещением понимается помещение, предназначенное для проживания, а в многоквартирных домах есть еще и нежилые помещения. Они вполне могут удовлетворять требованиям московского закона, если только не являются помещениями органов власти, медицинских или религиозных учреждений и расположены на достаточном расстоянии от детских садов, школ и наземных станций метро. Нежилой фонд жилых домов становится вожделенным объектом для предпринимателей, которые были вынуждены, подчинившись требованиям ноябрьского закона, приостановить свою деятельность. Закрыв небольшие, как правило, отдельно стоящие палатки, они в большинстве случаев не имеют финансовой возможности построить на этом месте сооружение требуемых по закону размеров. Арендовать первый этаж нежилого здания также довольно трудно, а уход из этой прибыльной сферы (даже после существенного увеличения ставок налога в 2006 году) противоречит предпринимательской логике. Поэтому в некоторых районах практически единственным выходом остается занятие помещения какого-нибудь магазина, кафе или парикмахерской, расположенных на первом этаже жилого дома. Случаются курьезные ситуации, когда игорное заведение открывается через дорогу от районной управы, в 30 м от подъезда и от входа в детский магазин или кофейню, ориентированную на молодежь. Жители недоумевают, как могло получиться, что они вместо маленькой палатки с игровыми автоматами, расположенной между жилыми домами, оказались непосредственными соседями злачного места, ведь закон должен был ограничить влияние азартных игр на их детей.
Однако формально закон может быть и не нарушен. Согласно его положениям, предприниматели, имеющие лицензию на игорную деятельность, обязаны предварительно согласовать размещение своих объектов с правительством Москвы. Под согласованием понимается проверка выполнения установленных федеральными и московскими законами требований к помещению, где обладатель лицензии намеревается открыть заведение. Проверку проводит специально созданная комиссия по игорному бизнесу, она же представляет в правительство заключение. В случае соответствия помещения требованиям законов правительство в течение 30 дней со дня обращения выдает разрешение на размещение объекта в конкретном помещении. Таким образом, для того, чтобы не выдать разрешение, нужно иметь основание, указанное в законе.
В московском законе оснований для отказа немного:
— метраж помещения менее 80 кв. м (менее 400 кв. м для казино);
— помещение не имеет отдельного входа;
— в помещении располагается государственный орган или орган местного самоуправления, медицинское учреждение или религиозная организация, предприятие розничной торговли, общественного питания или бытового обслуживания, детский сад, школа, иное образовательное или работающее с несовершеннолетними учреждение;
— объект игорного бизнеса предполагается разместить на рынке, в здании авто-, железнодорожного или речного вокзала, речного порта, аэропорта, на территории метрополитена, в подземном или надземном пешеходном переходе;
— помещение расположено в 25-метровой зоне от наземных вестибюлей станций и сооружений метрополитена или на расстоянии ближе 100 м от образовательного или работающего с несовершеннолетними учреждения.
Региональное законодательство экзотично
Очевидно, что интересы жителей и интересы растущей игорной индустрии сталкиваются не только в Москве. За последнее время сразу в нескольких субъектах Российской Федерации появились законы, аналогичные московскому ноябрьскому закону #58. В абсолютном большинстве таких регионов власти (иногда после продолжительных дискуссий) запретили размещать игорные заведения в жилых домах. Так поступили в Московской, Калужской, Воронежской, Липецкой областях и в Республике Татарстан. В Московской области запрет введен в отношении не только нежилых помещений многоквартирных домов, но и пристроек к ним, а от детских садов и школ помещения с азартными играми должны отстоять не менее чем на 500 м. При этом в Подмосковье предусматривается с 2009 года выведение игровых заведений в специальные зоны. Закон Калужской области содержит любопытное правило, требующее оборудовать игровые автоматы и другие объекты игорного бизнеса надписями, предупреждающими о большой вероятности проигрыша (видимо, по аналогии со знаменитой фразой "Минздрав предупреждает..."). В Воронежской области нельзя размещать объекты игорного бизнеса во временных (некапитальных) сооружениях, тем самым выведены из оборота всевозможные палатки и ларьки. В Липецкой области запретными землями определены все территории, находящиеся в областной собственности, а также земли жилых и производственных зон. По закону Татарстана игорное заведение не может находиться в домах отдыха, санаториях, библиотеках, кинотеатрах, музеях и выставочных галереях, специальные требования установлены к электронному казино. В Северной Осетии хотя и нет прямого запрета на использование для азартных игр помещений жилых домов, но есть специальная норма о том, что местные власти при размещении игорных заведений руководствуются в том числе и интересами населения муниципального образования. Московским путем пошли только власти Санкт-Петербурга. Там с 1 июля 2006 года объекты игорного бизнеса могут быть размещены только в помещениях, включенных в специальный адресный перечень, при этом не установлен запрет на включение в этот перечень жилых домов.
Разнобой в подходах к организации игорного бизнеса и контролю за ним и должен быть устранен федеральным законом, который призван установить единые правила игры в этом бизнесе.
Редакция приглашает специалистов в области права поделиться своими знаниями с читателями "Денег". E-mail: lawyer@kommersant.ru.
|
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Великобритания Британский акт "Об азартных играх" был принят еще в 1968 году и просуществовал более 35 лет, почти не подвергаясь изменениям. Однако в настоящее время в соответствии с Gambling Bill 2005 года проводится реформа, которая завершится 1 сентября 2007 года. Закон провозглашает три основные цели: предотвращение ухода игорного бизнеса на нелегальное положение и сращивания его с криминалом; гарантирование честной и открытой игры; защита детей и других "уязвимых персон" от втягивания в азартные игры. В то же время закон довольно либерален. Снимается множество ограничений, установленных старым законом: упраздняется требование открывать казино только в специально отведенных зонах; дозволяется круглосуточная работа казино; отменяется правило о 24-часовой предварительной регистрации; в крупнейших казино допускается нелимитированный джекпот и развлечения; тотализатор становится доступным на Страстную пятницу и Рождество; на первое время действия закона разрешается реклама казино. Новый национальный орган — комиссия по азартным играм (Gambling Commission) будет осуществлять надзор за игорными заведениями параллельно с лицензирующими органами. Вводится новый режим лицензирования и новые виды лицензий. Учреждается апелляционный трибунал по азартным играм (Gambling Appeals Tribunal), в котором можно оспорить решения комиссии. Новый закон учитывает значительные технологические изменения, происшедшие за последние годы в области телекоммуникаций. Вводится понятие удаленных игр (remote gambling) — это азартные игры посредством интернета, телефонии, телевидения, радио или любых других видов электронных и иных технологий, обеспечивающих коммуникации. Такие игры легализуются. Власти надеются, что благодаря новому закону британские владельцы интернет-казино зарегистрируются на родине, перенеся свой бизнес с Мальты. При этом вводится жесткое правило об установке на сайтах фильтров-программ, позволяющих установить возраст посетителя для предотвращения допуска к игре несовершеннолетних. Для защиты детей закон вводит также несколько новых составов правонарушений. Комиссия по азартным играм будет проводить тайные опросы посетителей с целью проверки выполнения требований закона. Закон позволяет открывать на территории страны казино нового типа, аналогичные казино Лас-Вегаса. Суперказино будут располагаться в помещениях площадью не менее 5000 кв. м, они будут совмещены с гостиницей, ресторанами, барами, магазинами, развлекательным центром. В таких казино можно будет установить до 1250 игровых машин, а джекпот не будет лимитироваться. Место размещения суперказино будет предлагаться независимой консультативной группой. Закон допускает также существование больших казино (от 1500 кв. м, число машин — до 150, выигрыш по джекпоту до £4000) и малых казино (от 750 кв. м, число машин — до 80, помимо ограничения по джекпоту они не смогут предлагать посетителям бинго). Старые казино также продолжат свою деятельность.
Германия Регулирование игорной сферы здесь полностью децентрализовано: все отдано на откуп властям земель, не существует даже единого контролирующего федерального органа. Каждая из 16 земель имеет право выдавать на собственной территории разрешения-лицензии на право открытия конкретного казино (Spielbank). В XVIII веке игры в Германии были способом приятного времяпровождения на курортах-водолечебницах. Считалось, что отдыхать нужно по формуле "целебные воды + рулетка". Казино повсеместно открывались в так называемых бадах (Bad можно перевести как "курорт с источником минеральной воды", поэтому самые известные казино расположены в городах, в названии которых встречается это слово: Баден-Баден, Висбаден, Бад-Хомбург). Обычно лицензии выдают органы полиции, иногда — министерство финансов земельного правительства. Каждая земля самостоятельно определяет, допускать ли в эту сферу частный капитал. В Баварии, например, это запрещено, все казино являются государственными. В некоторых землях бизнес полностью находится в частных руках, кое-где власти и предприниматели совместно владеют игорными заведениями. Иногда часть бизнеса принадлежит спортивным обществам. Правила функционирования казино (время работы, разрешенные игры, возраст посетителей, условия их допуска) также устанавливаются властями земель. Контроль отдан муниципальным властям, они имеют право наложить весьма значительные штрафы и даже закрыть заведение. Ставки налога и льготы — в компетенции властей субъектов федерации. Как правило, общая ставка налогов составляет 80% дохода казино. Льготное налогообложение предусматривается для новых заведений, но и они платят не меньше 60%. В особых случаях ставки доходят до 92% дохода. Тем не менее на территории Германии работают около 80 игорных заведений, которые ежегодно приносят в государственную казну около €5 млрд.
В средние века в периоды запрета азартных игр у проигравшегося было право в судебном порядке получить свои деньги обратно. В настоящее время в связи с нарастающей обеспокоенностью общества увеличением числа игроманов власти имеют право не допускать таких больных в казино, такое же решение вправе принять и местные жители на сходе.
|
ЖАННА ЗАКОРКО, юрист компании "Гарант-Инфоцентр"
