Amnesty International назвала страны, где законодательно ограничивают гражданское общество

Государственное давление на некоммерческие организации (НКО) и правозащитников окончательно стало мировым трендом, говорится в докладе Amnesty International «Глобальное наступление на организации гражданского общества». По данным организации, уже в 50 государствах приняты или разрабатываются законы, которые «под предлогом интересов государственной безопасности и защиты традиционных ценностей душат критические высказывания и не дают контролировать действия властей». Amnesty International подчеркивает, что подобные ограничения действуют и в государствах, которые принято считать «демократическими»,— например, в Великобритании, США, Израиле и ряде стран ЕС. Правозащитники особо отметили роль России в этой тенденции — по их словам, принятие Госдумой в 2012 году закона о так называемых иностранных агентах запустило аналогичные процессы и в других постсоветских странах. Российские парламентарии не видят ничего необычного в том, что государства хотят «не допустить иностранного влияния на внутренние процессы».

Доклад Amnesty International под названием «Закон как инструмент подавления: Глобальное наступление на организации гражданского общества» был представлен в середине этой недели. «Во многих странах власти преследованиями заставляют замолчать организации, которые решаются отстаивать права человека,— заявил генеральный секретарь Amnesty International Куми Найду.— Те, кто объединяется для правозащиты, сталкиваются все c новыми и новыми препятствиями, которые связывают им руки и делают их работу небезопасной».

Эксперты Amnesty проанализировали законодательство о некоммерческих организациях в разных странах мира и сообщили, что результаты оказались пугающими.

«За последние десять лет в мире возникла тревожная тенденция, когда государства принимают и применяют законы, которые попирают свободу объединений и мешают работе организаций гражданского общества и их участников,— говорится в докладе.— События развиваются все быстрее: лишь за последние два года появились либо оказались в стадии разработки почти 40 законодательных актов. Различные правовые нормы создают препоны на всех стадиях существования таких организаций и позволяют властям тщательно контролировать их, особенно в момент регистрации, а также следить за их планами, деятельностью и отчетностью, поисками и источниками финансирования, общественными кампаниями, лоббистскими усилиями».

По данным организации, в последние годы такие законы начали действовать как минимум в 50 государствах.

«В этих странах особенно сильно рискуют столкнуться с неприятностями те, кто критикует правительство либо выражает мнения, отличающиеся от доминирующих политических, общественных и культурных позиций,— говорится в докладе.— Часто им приходится смягчать свои высказывания, прибегать к самоцензуре, сокращать масштабы деятельности и тратить свои ограниченные ресурсы на выполнение чрезмерных и ненужных бюрократических требований, и все равно они могут в любой момент лишиться финансирования. В самых худших случаях организации гражданского общества ликвидируют, против отдельных людей заводят уголовные дела и бросают их за решетку просто за организованную защиту прав человека».

Эксперты указывают, что власти обычно объясняют введение подобных законов:

• «интересами государственной безопасности»,
• «обеспокоенностью по поводу иностранного вмешательства во внутренние дела»,
• «необходимостью защитить национальную идентичность, традиционные ценности и нравственность, и религиозные воззрения, и интересы экономического развития».

Но правозащитники уверены, что реальная цель таких ограничений — «заткнуть рот независимым и критически настроенным участникам гражданского общества», «не дать организациям и отдельным людям контролировать действия властей».

Проблемы на старте

В Amnesty подробно разбирают, какие препятствия правительства разных стран ставят перед гражданским обществом. Первый раздел посвящен «препятствиям к регистрации НКО». Авторы доклада подчеркивают, что международное законодательство в области прав человека говорит о важности права граждан свободно создавать объединения, независимо от их официальной регистрации.

«На практике требования, процедура и сроки регистрации НКО чаще всего сложны и нечетки, что запутывает заявителей и приводит к отказам,— говорится в докладе.— Иногда власти отказывают в регистрации по надуманным причинам или вообще без объяснений.

Порой у организаций нет никаких средств правовой защиты, которые позволили бы им оспорить решение об отказе в беспристрастном и независимом суде».

В докладе приводится несколько примеров. Так, в Белоруссии НКО обязаны регистрироваться в Министерстве юстиции. Однако закон «Об общественных объединениях» дает властям «широкие возможности для произвольного отказа в регистрации даже при незначительных нарушениях», считают в Amnesty. При этом работа на НКО, получившие отказ в регистрации, считается в Белоруссии уголовным преступлением. «Как следствие, все больше белорусских организаций регистрируются за границей и переносят полностью или частично свою деятельность за рубеж»,— говорится в докладе.

В Азербайджане НКО должны получить разрешение на регистрацию от Министерства юстиции и при этом доказать, что они уважают «нравственные ценности» Азербайджана и не занимаются «политической и религиозной пропагандой».

В Пакистане власти могут никак не объяснять отказ в регистрации — так, в октябре 2018 года местное МВД отказало в регистрации 18 международным НКО и велело их представителям покинуть страну.

В Камбодже с 2015 года введена обязательная регистрация НКО и требуется «политическая нейтральность», которая никак не определена в законодательстве. Под этим расплывчатым предлогом местные власти отказывают в регистрации новых НКО и отзывают уже выданные разрешения, говорят в Amnesty.

В Лаосе с 2017 года действует закон, позволяющий властям произвольно запрещать создание объединений или закрывать их без права на обжалование. «Указ также предусматривает уголовную ответственность за участие в деятельности незарегистрированных объединений, и теперь люди даже опасаются публично называть себя правозащитниками»,— возмущены авторы доклада.

Уголовный кодекс Ирана позволяет властям произвольно объявлять вне закона деятельность правозащитников и организаций гражданского общества. Кроме того, он предусматривает уголовное наказание за «собрания и тайный сговор с целью совершения преступлений против государственной безопасности», «создание группы более чем из двух человек с целью подрыва государственной безопасности», «участие в группе с целью подрыва государственной безопасности».

«Помимо невозможности для независимых правозащитных организаций регистрироваться и работать, это привело к возбуждению уголовных дел даже за участие в неформальных сетях и кампаниях»,— говорится в докладе.

В Саудовской Аравии закон 2015 года наделяет власть полномочиями отказывать в лицензиях новым НКО и распускать существующие, если в их деятельности будет усмотрен «ущерб национальному единству». «По новому закону не удалось зарегистрироваться ни одной независимой правозащитной организации»,— утверждает Amnesty.

На Кубе учредители НКО обязаны обратиться за регистрацией в Министерство юстиции, которое часто отказывает или вовсе оставляет заявления без ответа. А деятельность, собрания и демонстрации незарегистрированных групп в стране запрещены.

В Экваториальной Гвинее НКО должны получить от властей разрешение на работу, однако закон не устанавливает срок рассмотрения заявки. «В итоге некоторые организации более десяти лет ждут регистрации и не получают никакого ответа,— говорится в докладе.— Многим приходится работать вне правового поля, что позволяет закрыть их в любую минуту».

В Индонезии закон 2013 года ограничивает деятельность организаций, которые «не соответствуют национальной философии Индонезии», согласно которой требуется верить в «единого Бога», «справедливое и цивилизованное человечество», «единство Индонезии», «демократию и социальную справедливость».

Закрыто на учет

Второй раздел доклада посвящен «сложным и обременительным требованиям», к которым в Amnesty относят «необходимость часто и подробно отчитываться о деятельности и финансах организации». По словам правозащитников, административные требования к деятельности НКО часто «сформулированы очень расплывчато», нередко нарушают право на неприкосновенность частной жизни: «для получения или продления регистрации нужно предоставлять чрезвычайно подробную информацию обо всех членах организации, сторонниках, функциях и финансах».

В Азербайджане в 2009, 2013, 2014 и 2018 годах были приняты законы, вводящие дополнительные требования к регистрации и отчетности НКО, ужесточающие правила получения и использования грантов. «После внесения этих изменений состоялся масштабный уголовный процесс по делу местных и международных НКО, который вело следственное управление по тяжким преступлениям,— говорится в докладе.— Заморозка банковских счетов и налоговые проверки затронули множество местных и иностранных НКО и их сотрудников. Часть организаций были закрыты, сотрудников вызывали на допросы, задерживали, запрещали им покидать страну».

В Пакистане в 2015 году были введены административные, финансовые и прочие ограничения: теперь НКО должны согласовывать с государством свои рабочие планы и раскрывать бюджеты проектов. Кроме того, они не имеют права заниматься «политической деятельностью», хотя в законе нет ее четкого определения.

В Бурунди с 2017 года НКО должны согласовывать с властями любую свою деятельность. Кроме того, теперь свидетельство о регистрации действует лишь два года — после этого необходимо обращаться к властям за разрешением продлить работу.

В Экваториальной Гвинее НКО обязаны не только отчитываться перед властями за каждое поступление денег из-за рубежа, но и согласовывать получение пожертвований в размере свыше $100. НКО должны каждые три месяца отчитываться перед МВД о ходе реализации своих проектов.

Власти Лаоса в 2017 году приняли указ, позволяющий им произвольно запрещать создание НКО, отслеживать и ограничивать деятельность и финансовые потоки объединений. Также они получили возможность закрывать объединения без права на обжалование.

В Боливии, Чаде, Лаосе, Уганде и Мавритании в последние годы также были приняты «аналогичные законы, вводящие ненужные и сложные требования к организациям гражданского общества и наделяющие власти широкими полномочиями», говорится в докладе. В Малави и Непале подобные законопроекты находятся на рассмотрении.

В Великобритании с 2014 года закон о лоббировании налагает ограничения на ведение гражданским обществом кампаний во время предвыборной гонки. Если организация в течение года, предшествующего выборам, потратила на «ведение регулируемых законом кампаний» более £20 тыс. на территории Англии либо £10 тыс. на остальных территориях Соединенного Королевства, то она должна зарегистрироваться в избирательной комиссии и отчитаться о расходовании средств. Из-за этого, утверждают в Amnesty, многие организации стали ограничивать свою деятельность, поскольку процедура регистрации в избирательной комиссии очень сложна и дорогостояща. «Лидеры гражданского общества много критиковали закон о лоббировании за то, что он мешает организациям работать,— говорится в докладе Amnesty.— По их словам, закон представляет собой "неясный, обременительный нормативный акт, который ослабляет, а не укрепляет демократию"».

Amnesty напоминает, что с 2015 по 2018 год правительства ряда стран Восточной Европы также разрабатывали проекты законов, ужесточающие требования к отчетности НКО и расширяющие полномочия государственной власти в части контроля и ограничения их деятельности. В Польше в 2017 году обсуждался законопроект «О прозрачности публичной жизни»: предполагалось, что организации, занимающиеся правозащитной деятельностью, должны раскрывать информацию о своих жертвователях под угрозой крупных штрафов. В августе 2018 года этот законопроект был отложен.

В Румынии в 2017 году было предложено обязать НКО под угрозой закрытия каждые полгода публиковать отчетность о доходах и расходах. В конце 2018 года был одобрен Сенатом и передан на рассмотрение в Палату депутатов. Тогда же, в октябре 2018 года, парламент принял закон «О предотвращении и контроле отмывания денег и финансирования террористов», который относит НКО к той же категории финансовых рисков, что и банковские институты и операторы игорного бизнеса. Теперь они обязаны передавать властям данные обо всех гражданах, участвующих в их деятельности.

В Молдове в 2017 году предполагалось ужесточить требования к отчетности тех НКО, которые получают средства из-за рубежа и занимаются «политической деятельностью» (четкого определения такой деятельности нет).

В парламент Украины в 2017 году были внесены два законопроекта об ужесточении требований к отчетности организаций гражданского общества.

Молчание приносит золото

Следующий раздел доклада посвящен «ограничению доступа к финансированию». Amnesty цитирует позицию ООН, согласно которой «любые, как зарегистрированные, так и незарегистрированные ассоциации должны иметь право просить и получать финансирование и ресурсы от национальных, иностранных и международных структур, включая отдельных лиц, предприятия, организации гражданского общества, правительства и международные организации».

Однако во многих странах ужесточаются ограничения финансирования НКО, говорится в докладе.

«Нередко бюджетное финансирование доступно лишь тем организациям, которые разделяют официальные взгляды, не критикуют и не ставят под сомнение государственную политику. Помимо этого, в некоторых странах наложены неправомерные ограничения на получение денег из-за рубежа, из-за чего многим организациям пришлось закрыться»,— утверждают его авторы.

В Польше перераспределением средств среди НКО занимается подконтрольный правительству орган. Авторы доклада утверждают, что его «критикуют за то, что он отдает предпочтение организациям, близким к власти, и игнорирует прочие, в частности, организации, отстаивающие права женщин».

В некоторых странах законодательство вообще запрещает финансировать НКО на основании их политических взглядов, утверждают Amnesty. В Израиле «с 2011 года серьезно ограничено финансирование тех, кто отрицает "еврейский характер" государства Израиль, а в 2018 году был принят специальный "Закон о нарушении молчания". Согласно ему НКО не имеют права критиковать израильскую армию и лишаются доступа в государственные школы».

В этом разделе доклада впервые упоминается Россия.

«Организации гражданского общества, которые критикуют или не разделяют официальную точку зрения, не получают государственного финансирования,— уверены в Amnesty.— При этом значительные средства направляются поставщикам социальных услуг, которые не отстаивают права человека публично и не требуют подотчетности властей, хотя и занимаются при этом ценной работой. Львиная доля бюджетного финансирования, предназначенного гражданскому обществу, достается организациям, солидарным с политикой властей, в том числе националистическим и консервативным, а также православной церкви».

Также Россию называют «ярким примером» многоуровневой государственной политики, когда законодательство, с одной стороны, создает для НКО препятствия к получению денег из международных источников, а с другой — представляет их «врагами государства» или «инструментами иностранной пропаганды». «Обществу посылается сигнал, что подобные организации "предают" свой народ и представляют собой угрозу нации»,— говорится в докладе.

Amnesty подробно разбирает принятый в 2012 году закон о так называемых иностранных агентах. «Согласно этому закону зарегистрированная в России НКО, которая получает иностранное финансирование и занимается не имеющей четкого определения "политической деятельностью", должна именоваться "иностранный агент",— поясняют авторы доклада.—

Со времен холодной войны термин "иностранный агент" означает "шпион", "предатель" и "враг государства"».

По мнению Amnesty, законодательное определение политической деятельности «охватило обширные сферы общественной жизни и почти все формы участия в ней». «Закон применяется настолько широко, что была оштрафована на большую сумму организация, помогающая диабетикам, в результате чего в октябре 2018 года ей пришлось объявить о закрытии», напоминают авторы доклада.

Именно российский закон об «иностранных агентах» запустил процесс принятия аналогичных ограничений иностранного финансирования НКО в других странах на постсоветском пространстве и за его пределами. В 2013 году в Азербайджане запретили НКО получать иностранное финансирование в размере более 200 манат (около 7,7 тыс. руб.) без предварительного разрешения Министерства юстиции.

В Таджикистане с 2015 года НКО должны уведомлять Министерство юстиции о получении средств из иностранных источников.

В Белоруссии НКО грозят административные наказания за получение иностранных пожертвований «в нарушение законодательства», а также введена ответственность для физических лиц за получение иностранных грантов и пожертвований «в нарушение законодательства Республики Беларусь». А в 2016 году были введены «еще более расплывчатые запреты на использование иностранной помощи, более строгая отчетность за иностранные пожертвования».

В 2017 году в Венгрии был принят закон «О прозрачности организаций, поддерживаемых из-за рубежа», похожий на российский закон 2012 года «об иностранных агентах». Согласно ему НКО, которые в течение финансового года прямо или косвенно получают более 7,2 млн форинтов (около $25 тыс.) из заграничных источников, должны перерегистрироваться как «гражданская организация, финансируемая из-за рубежа», и ставить такую маркировку на все свои публикации и на свой сайт. Новое законодательство также ужесточило требования к отчетности за получение иностранного финансирования — так, необходимо отчитываться о пожертвованиях начиная с 500 тыс. форинтов (около $1,7 тыс.) и предоставлять информацию о донорах. По словам авторов доклада, закон «целенаправленно обращен против НКО, которые защищают права беженцев, мигрантов и прочих маргинализованных групп населения», и применяется для того, чтобы «задавить и заставить замолчать критиков правительства, дискредитировать работу организаций гражданского общества и настроить против них людей».

В докладе отдельно рассматриваются государственные ограничения против тех НКО, которые «помогают беженцам и мигрантам, борются с коррупцией, охраняют окружающую среду, отстаивают права женщин и ЛГБТ». Принятие таких законов «оправдывают религиозными ценностями, интересами сохранения национальной идентичности, поддержания нравственности, национальной безопасности. При этом они создают условия для клеветнических кампаний, стигматизации, притеснений и нападений»,— говорится в докладе.

В Венгрии в 2018 году был принят пакет законов «Остановить Сороса», направленный против тех лиц и организаций, которые поддерживают беженцев и мигрантов. В нем введено новое уголовное преступление — «содействие незаконной миграции». «Расплывчатость этого закона позволяет привлекать к уголовной ответственности за широкий спектр действий, включая проведение кампаний, оказание юридической помощи мигрантам и беженцам, исследование нарушений прав человека»,— считают в Amnesty. Более того, в августе 2018 года вступил в силу закон о «специальном миграционном налоге» для НКО. Организации должны будут платить государству 25% полученных грантов и пожертвований, если они занимаются «деятельностью в поддержку иммиграции». К ней закон относит в том числе и «просветительскую деятельность» в этой области.

Власти Австралии также «приняли ряд мер, препятствующих работе организаций гражданского общества и правозащитников, особенно занимающихся проблемами мигрантов», говорится в докладе. В 2015 году был принят закон, запрещающий «работникам иммиграционных и пограничных служб» сообщать СМИ информацию о физическом и сексуальном насилии или недостаточной медицинской помощи в австралийских центрах временного содержания мигрантов. В 2016 году Специальный докладчик ООН отмечал, что австралийские правозащитники жаловались ему на «обстановку страха и цензуры». Кроме того, законом 2018 года вводится уголовная ответственность за разглашение информации, широко определяемой как «конфиденциальная». Закон «не предусматривает никаких гарантий защиты для тех, кто предает гласности сведения о нарушениях прав человека или иную информацию, представляющую общественный интерес»,— предупреждают в докладе.

Amnesty подробно разбирает ситуацию в США, где в 1984 году был введен запрет на выделение государственных средств иностранным НКО, деятельность которых прямо или косвенно связана с абортами. С тех пор при разных администрациях его то отменяли, то возвращали обратно. «Расширение этого правила при действующей администрации и введение дополнительных ограничений на всю американскую международную помощь в сфере здравоохранения затронуло уже не только организации, деятельность которых так или иначе связана с абортами, но и те, которые получают от США деньги, среди прочего, на борьбу с ВИЧ, малярией, туберкулезом, на поддержание материнского и детского здоровья, на предоставление контрацепции»,— говорится в докладе.

Россия упоминается и в этой части исследования — авторы говорят про «неприкрыто гомофобный закон о запрете "гей-пропаганды"», который «не только ограничивает право людей на свободу выражения мнений, но и обеспечивает юридическую базу для преследования тех, кто занимается просвещением, защищает сексуальные и репродуктивные права».

Также в докладе подробно разбираются истории преследования правозащитников в Турции, Китае и Индии.

Депутат Госдумы, член комитета по безопасности Александр Хинштейн заявил “Ъ”, что Россия «действует в тренде усиления контроля над НКО», призванного «не допустить иностранного влияния на наши внутренние процессы». И уточнил, что не считает это «каким-то особом подходом». «Термин "иностранный агент" был изначально разработал коллегами из других стран, в частности, в США. Поэтому мы здесь Америку не открыл»,— сказал он. Господин Хинштейн считает, что статус так называемого иностранного агента всего лишь вводит для НКО особый порядок отчетности: «Организации, которые не увидели в этом термине ничего зазорного, спокойно переоформились и продолжили работу. А те, кто занимаются неуставной, политической деятельностью,— они, наверное, не удовлетворены». По его словам, благотворительным или просветительским НКО в России «опасаться нечего» — их деятельность «не вызывает у нас никаких вопросов».

По просьбе “Ъ” аналитик «Трансперенси Интернешнл — Россия» Анастасия Иволга прокомментировала утверждение авторов доклада о том, что в России «…львиная доля бюджетного финансирования, предназначенного гражданскому обществу, достается организациям, солидарным с политикой властей, в том числе националистическим и консервативным, а также православной церкви».

«Три года назад средства президентского гранта распределяли различные крупные НКО — Союз пенсионеров России, Общество "Знание" России, Союз молодежи и т. д. Тогда значительный поток средств уходил на патриотические и религиозные проекты, но затем грантооператором стал единый Фонд президентских грантов, и ситуация с получателями изменилась,— рассказала “Ъ” госпожа Иволга.— Есть тенденция, что "православных и патриотов" поддерживают в регионах, но суммы поддержки небольшие, в среднем 1 млн руб. Безусловно, патриотические проекты остаются актуальными в глазах донора, однако большую часть средств получают НКО, уже имеющие многолетний опыт работы с государственными грантами, контрактами и субсидиями. Их проекты в основном направлены на проведение музыкальных конкурсов, театральных фестивалей и выставок».

Так, например, в результате второго конкурса президентских грантов 2018 года грантооператор распределил между 2022 некоммерческими организациями почти 4,7 млрд руб. 17% (а это почти 1 млрд руб.) этой суммы фактически распределилось между 27 организациями, получившими грант 10–111 млн руб. Самый крупный грант в размере 111,9 млн руб. получила АНО «Концерты, фестивали, мастер-классы» Юрия Башмета на проект в области музыкального образования. Среди других крупнейших грантополучателей — также НКО, уже имеющие опыт реализации крупных проектов за счет федеральных субсидий: «Золотая маска» (театральный фестиваль), «Российский союз молодежи» (вовлечение молодежи в социальное развитие территорий малых городов и поселений «Пространство развития»), Фонд Елены Образцовой (конкурс молодых оперных певцов) и др.

По ее словам, государство стало гораздо более активно поддерживать неполитические НКО, которые занимаются социальными проблемами (паллиативный уход, онкология, дети без попечения взрослых, люди с особенностями и заболеваниями), но среди победителей все равно остается много «историческо-образовательных проектов». «Они не высшего качества, и это ведет к оттоку средств от более "общественно полезных" НКО»,— считает госпожа Иволга.

Александр Черных